Sul difetto di  legittimazione passiva dell’Agente della riscossione nei giudizi di opposizione all’iscrizione a ruolo di contributi previdenziali

di R. Lancia -

La vicenda ha avuto origine dal ricorso proposto innanzi al Tribunale di Locri con cui la ricorrente ha sostenuto di avere avuto notizia di un’iscrizione per crediti previdenziali, oggetto di cartelle di pagamento mai notificate, per mezzo di estratto di ruolo rilasciato dall’Agente della riscossione. In particolare, una volta citata in giudizio Equitalia Sud S.p.A., la ricorrente ha lamentato l’infondatezza della pretesa creditoria per mancanza di notifica delle cartelle di pagamento e, in ogni caso, per intervenuta prescrizione della stessa in ragione del decorso del termine di prescrizione quinquennale.

Mentre il giudice di primo grado ha dichiarato i crediti “inesigibili” in parte perché estinti per prescrizione e in parte per omessa notifica delle cartelle esattoriali, non essendo stata prodotta copia degli atti notificati e dei relativi avvisi di ricevimento, la Corte di Appello di Reggio Calabria ha dichiarato la nullità del giudizio di primo grado per omessa integrazione del contraddittorio nei confronti dell’INPS, ricorrendo un’ipotesi di litisconsorzio necessario. Ed infatti, sarebbe stato disatteso il principio secondo cui, allorquando venga proposta un’opposizione al ruolo riguardante il merito della pretesa impositiva, la legittimazione passiva spetterebbe al titolare del credito (i.e., l’INPS), mentre l’Agente della riscossione sarebbe legittimato soltanto nell’ipotesi in cui vengano sollevate questioni afferenti alla regolarità formale del procedimento di riscossione (cfr. Cass., 16 giugno 2016, n. 12450, la quale ha precisato che, in tale caso, vi sarebbe la sovrapposizione di questioni di merito relative all’efficacia del titolo ed altre relative alla legittimità della procedura di riscossione e sarebbero, rispettivamente, legittimati l’INPS e l’Agente della riscossione).

Con la sentenza dell’8 marzo 2022, n. 7514, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, a fronte di una questione di massima importanza ed orientamenti della giurisprudenza di legittimità fra loro contrastanti, si sono occupate della legittimazione passiva dell’Agente della riscossione nei giudizi di opposizione all’iscrizione a ruolo di contributi previdenziali.

Preliminarmente, le Sezioni Unite hanno affermato che, nel caso in cui il debitore intenda reagire alla riscossione del credito contributivo per ottenere l’accertamento negativo del credito iscritto a ruolo, tanto per infondatezza della pretesa quanto per intervenuta prescrizione, opponendosi all’iscrizione a ruolo tardivamente rispetto al termine di 40 giorni dalla notifica della cartella di pagamento, previsto dall’art. 24, comma 5, del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, sul rilievo della mancata notifica della cartella esattoriale o dell’avviso di addebito senza far valere i vizi dell’azione esecutiva, l’azione partecipa della natura dell’opposizione all’esecuzione (cfr. Cass., 19 giugno 2019, n. 16425; Cass., Sez. III, 25 maggio 2007, n. 12239). Quest’ultima è, tra l’altro, un tipo di azione di accertamento negativo del credito tanto che il rilievo sulla mancata notifica delle cartelle di pagamento sarebbe diretto esclusivamente al recupero della tempestività dell’opposizione, altrimenti tardiva, e a far valere la prescrizione dei contributi previdenziali (si v. Cass., 12 novembre 2019, n. 29294, nonché Cass., 10 dicembre 2004, n. 23116, la quale ha specificato che il regime della prescrizione già maturata, avente efficacia estintiva e non meramente preclusiva, è sottratto alla disponibilità delle parti, a differenza di quanto accade in materia civile).

L’ordinanza interlocutoria ha richiamato la giurisprudenza formatasi in materia tributaria, relativa all’art. 39 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112, il quale dispone che il Concessionario, nelle liti promosse nei suoi confronti non riguardanti esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi, deve chiamare in causa l’Ente creditore interessato, altrimenti risponde delle conseguenze della lite (in argomento, si v. anche Agenzia delle Entrate, circolare 19 marzo 2012, n. 9/E, 15 ss.; Agenzia delle Entrate, circolare 12 aprile 2012, n. 12/E, 9, ove è stato precisato che l’Ufficio chiamato in causa provvede a costituirsi in giudizio tempestivamente, curando tutti gli adempimenti connessi alla lite limitatamente alle questioni concernenti la propria attività. Sotto altro profilo, sarebbe interessante capire come la riforma della riscossione – avviata con la legge 30 dicembre 2021, n. 234, anche nota come “Legge di Bilancio 2022”, a seguito della sentenza n. 120/2021 della Corte Costituzionale – che ha dato luogo ad un progressivo avvicinamento tra l’Agenzia delle Entrate e l’Agenzia delle Entrate-Riscossione già a livello di governance, possa interagire, una volta ultimata, con l’art. 39 del d.lgs. n. 112/99). Pertanto, laddove il contribuente impugni la cartella esattoriale deducendone la nullità per omessa notifica dell’atto presupposto o contestando, in via alternativa, la pretesa impositiva, la legittimazione passiva spetta all’ente titolare del credito tributario e non già al Concessionario, al quale, se destinatario dell’impugnazione, incombe l’onere di chiamare in giudizio l’ente, ai sensi dell’art. 39 del d.lgs. n. 112/99 (ex multis, Cass., S.U., 25 luglio 2007, n. 16412; Cass., Sez. V, 11 gennaio 2008, n. 476; Cass., Sez. V, 30 giugno 2009, n. 15310; Cass., Sez. V, 15 giugno 2011, n. 13082).

La chiamata in causa, di cui all’art. 39 del d.lgs. n. 112/99, non è una chiamata in senso tecnico, avendo natura sostanziale in ragione dell’attitudine a regolare rapporti sostanziali tra l’Agente di riscossione e l’Ente impositore (Antonuccio, La chiamata in causa dell’ente creditore ha natura sostanziale – La chiamata in causa dell’Ente creditore: inciampi interpretativi anche da parte della Corte di cassazione, in GT – Riv. giur. trib., 2019, 985 ss.) ed opera – a ben vedere – solo in senso unidirezionale (Basilavecchia, Iscrizione ipotecaria: per il ricorso basta la notifica all’agente della riscossione – La legittimazione passiva nel ricorso avverso l’iscrizione d’ipoteca, in GT – Riv. giur. trib., 2017, 417 ss.). A tale riguardo, è opportuno distinguere due casi a seconda del soggetto nei cui confronti è promossa l’azione del contribuente, in particolare:

a) se l’azione è svolta nei confronti dell’Ente creditore, il Concessionario è vincolato alla decisione del giudice per essere adiectus solutionis causa;

b) se l’azione è svolta nei confronti del Concessionario, questi, se non vuole rispondere dell’esito eventualmente sfavorevole del giudizio, deve chiamare in causa l’Ente impositore (inoltre, sembra che, se l’Agente della riscossione non effettui tale chiamata/notiziazione nei confronti dell’Ente impositore ovvero quest’ultimo, sebbene notiziato, non intervenga nella causa, si verificherebbe un’ipotesi di “sostituzione processuale”, in forza delle quale l’Agente della riscossione sarebbe legittimato straordinario a stare in giudizio in nome proprio per far valere un diritto altrui; Glendi, Aspetti sostanziali e processuali della c.d. chiamata in causa dell’ente impositore da parte dell’esattore, in prat. trib., 1974, I, 18; Dalla Bontà, Sull’“estensione” del giudicato tra contribuente ed agente della riscossione all’ente impositore, in Dir. prat. trib., 2020, V, 2236 ss.).

Di conseguenza, il contribuente che impugni una cartella esattoriale emessa dal Concessionario della riscossione per motivi che attengono alla mancata notificazione ovvero anche all’invalidità degli atti impositivi presupposti può agire indifferentemente nei confronti dell’Ente impositore o del Concessionario senza che il giudice adito debba ordinare l’integrazione del contraddittorio in ragione dell’assenza di litisconsorzio necessario tra Ente creditore e Concessionario, ammettendosi, in ogni caso, la chiamata in causa dell’Ente impositore (cfr. Cass., Sez. VI, 28 novembre 2012, n. 21220; Cass., Sez. V, 15 luglio 2020, n. 14991). Pertanto, nel processo tributario, il giudicato formatosi tra il contribuente e l’Agente della riscossione produce i propri effetti anche nei confronti dell’Ente impositore, indipendentemente dalla denuntiatio litis all’Agenzia delle Entrate, la cui partecipazione alla lite deve essere sollecitata dallo stesso Agente della riscossione e rileva unicamente nel rapporto interno senza che costituisca requisito per l’opponibilità delle statuizioni, attesa la scissione tra titolarità ed esercizio del credito tributario (cfr. Cass., Sez. V, 26 maggio 2021, n. 14566; in dottrina, Russo, La chiamata in causa dell’impositore tra norma sostanziale e processuale, in Il fisco, 2021, 1461 ss.; Lovecchio, Legittimazione passiva nelle liti su atti dell’agente della riscossione e di “Agenzia delle entrate, in Il fisco, 2017, 2154 ss.; Baldelli, La legittimazione processuale dell’Agente della riscossione, in Il fisco, 2016, 3248 ss.).

In ambito previdenziale, l’orientamento maggioritario esclude la sussistenza di un litisconsorzio necessario tra l’Ente creditore e il Concessionario del servizio di riscossione qualora il giudizio sia promosso da o nei confronti di quest’ultimo, poiché – non rilevando che la domanda abbia ad oggetto non già la regolarità o la ritualità degli atti esecutivi ma l’esistenza stessa del credito – l’eventuale difetto del potere di agire o di resistere in giudizio incide solo sulla legittimazione senza che sia prevista la partecipazione al giudizio dell’Ente impositore, salvo chiamata in causa di quest’ultimo da parte del giudice di merito ai sensi dell’art. 106 c.p.c. (cfr. Cass., 5 maggio 2016, n. 9016; Cass., 22 maggio 2019, n. 13929; Cass., 2 ottobre 2019, n. 2458; Cass., 12 agosto 2020, n. 17100).

Di converso, l’orientamento minoritario ritiene, invece, configurabile un litisconsorzio necessario tra l’Ente creditore e il Concessionario del servizio di riscossione, qualora il debitore deduca circostanze che incidono sul merito della pretesa creditoria o eccepisca in compensazione un proprio controcredito, e ciò anche nel caso in cui l’Ente impositore sia l’unico soggetto legittimato a stare in giudizio, avendo il Concessionario una mera legittimazione processuale (cfr. Cass., 16 giugno 2016, n. 12450; Cass., 12 dicembre 2017, n. 29806).

Con specifico riguardo alle controversie relative all’opposizione ad una cartella esattoriale su contributi previdenziali proposta ai sensi dell’art. 615 c.p.c., si registrano i seguenti indirizzi della giurisprudenza di legittimità:

a) secondo un primo orientamento sussiste la legittimazione passiva del Concessionario qualora si deduca un vizio di notifica degli atti (g., l’omessa tempestiva notifica della cartella determinante la prescrizione del credito), con la precisazione che il Concessionario sarebbe litisconsorte necessario, anche per gli innegabili riflessi che un eventuale accoglimento dell’opposizione potrebbe comportare nei rapporti con l’ente (cfr. Cass., 21 maggio 2013, n. 12385; Cass., 15 gennaio 2016, n. 594);

b) un diverso orientamento è giunto ad un differente esito interpretativo per le seguenti ragioni: (i) la specificità del sistema della riscossione dei crediti previdenziali regolato dagli artt. 24 ss. del d.lgs. n. 46/99 e (ii) la previsione che, in ambito previdenziale, la notifica al debitore di un avviso di accertamento non costituisce atto presupposto necessario del procedimento e la relativa omissione non determina l’invalidità del successivo atto di riscossione, potendo l’iscrizione a ruolo avvenire in assenza di un atto di accertamento da parte dell’INPS (si v. Cass., 10 febbraio 2009, n. 3269; Cass., 21 febbraio 2018, n. 4225).

Peraltro, l’art. 24, comma 5, del d.lgs. n. 46/99, applicabile ratione temporis nonché attualmente vigente, dispone che, nel giudizio avverso l’iscrizione a ruolo, la legittimazione spetta all’Ente impositore, dovendosi escludere che la materia sia regolata dall’art. 39 del d.lgs. n. 112/99 (si v. anche Imbriaci, Opposizione alla riscossione dei crediti previdenziali con litisconsorzio incerto, in Eutekne, 2021, 1 ss.). D’altronde, nel settore previdenziale, da un lato, deve ritenersi sussistente la legittimazione a contraddire in capo all’Ente impositore, riguardando l’azione la sussistenza del debito contributivo iscritto a ruolo, rispetto al quale l’Agente della riscossione resta estraneo in conformità al citato art. 24, e dall’altro, non ricorre un’ipotesi di litisconsorzio necessario. Sotto tale profilo, infatti, atteso che nel giudizio non si discute della legittimità degli atti esecutivi del Concessionario, la sentenza deve ritenersi utiliter data sebbene senza la partecipazione di quest’ultimo al processo, mentre l’eventuale annullamento della cartella e del ruolo per vizi sostanziali produce, pur sempre, effetti nei confronti del Concessionario in qualità di incaricato dal creditore e autorizzato dalla legge a ricevere il pagamento, vincolato alla decisione a titolo di adiectus solutionis causa (si v. Cass., 25 luglio 2007, n. 16412).

L’istituto del litisconsorzio necessario consente di salvaguardare l’integrità del contraddittorio per addivenire ad una decisione unitaria produttiva di effetti nei confronti di più soggetti, che, in ossequio al principio del contraddittorio, devono essere messi nelle condizioni di partecipare al processo. In questo senso, tale istituto evita che il giudizio si concluda con una sentenza inutile laddove per “utilità” si allude all’idoneità della statuizione a definire il rapporto tra le parti in termini satisfattivi del petitum. Tuttavia, questa esigenza – secondo le Sezioni Unite – non pare ricorra nel caso in esame, in cui l’eventuale annullamento della cartella per vizi sostanziali produrrebbe effetti ultra partes verso l’Agente della riscossione (adiectus solutionis causa) senza necessità che lo stesso partecipi al processo (cfr. Cass., 26 febbraio 2019, n. 5625).

Alla luce di quanto precede, le Sezioni Unite hanno stabilito che, ai sensi dell’art. 24, comma 5, del d.lgs. n. 46/99, la legittimazione a contraddire compete solo all’Ente impositore e la proposizione nei confronti dell’Agente della riscossione dell’opposizione tardiva recuperatoria avverso l’iscrizione a ruolo allo scopo di far valere l’inesistenza del credito cristallizzato in cartelle non notificate, anche per la maturazione della prescrizione, determina il rigetto del ricorso per carenza di legittimazione in capo all’Agente della riscossione medesimo. Ed infatti, la parte ricorrente, al fine di ottenere una pronuncia di merito in astratto satisfattiva delle proprie ragioni, deve radicare il giudizio nei confronti del soggetto legittimato a contraddirvi, ossia del titolare della situazione sostanziale dedotta in giudizio. Tuttavia, dato che l’unico soggetto convenuto in giudizio è l’Agente della riscossione che – come giustamente osservato – non è titolare del diritto di credito, è stato ravvisato il difetto di legittimazione passiva – rilevabile d’ufficio anche in sede di legittimità – in capo allo stesso, da cui è seguita la cassazione senza rinvio della sentenza impugnata, a motivo della non proponibilità della causa (cfr. Cass., Sez. V, 4 aprile 2012, n. 5375; Cass., 8 agosto 2012, n. 14243).

Riccardo Lancia, avvocato in Roma

Visualizza il documento: Cass., sez. un., 8 marzo 2022, n. 7514

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