Stop all’applicazione “omnibus” del CCNL Cooperative Sociali: settore merceologico che vai, CCNL che trovi e che devi applicare
di S. Ortis -
Un nuovo tassello si inserisce nell’annosa querelle giurisprudenziale concernente la ricostruzione del perimetro applicativo del CCNL Cooperative Sociali in caso di appalti pubblici aventi ad oggetto i servizi di nettezza urbana e raccolta dei rifiuti. Con il recente arresto n. 114 del 7 giugno scorso si è pronunciato anche il Tribunale di Ravenna accogliendo il ricorso promosso da un socio e dipendente normodotato – e, dunque, non svantaggiato – di una cooperativa sociale con il quale era stata reclamata l’applicazione dei minimi retributivi del CCNL Fise-Federambiente (ora CCNL Utilitalia) in luogo di quelli del CCNL Cooperative Sociali impiegato, invece, dal datore di lavoro, in ragione del carattere migliorativo del trattamento economico riconosciuto dal primo dei citati contratti collettivi.
Convenuto in giudizio, oltre alla cooperativa datrice di lavoro, vi era anche il Consorzio di cui la stessa faceva parte, il quale, a propria volta, partecipava al Raggruppamento Temporaneo di Imprese aggiudicatario dei “servizi ambientali” appaltati da una nota società partecipata a controllo pubblico operante nel territorio emiliano-romagnolo.
La principale questione giuridica sottesa – ossia la verifica dell’esistenza di norme legali, contrattuali e/o pattizie che impongano l’applicazione di un determinato CCNL in caso di appalti affidati a cooperative sociali e, dunque, la rivendicabilità di uno speculare diritto da parte dei dipendenti coinvolti – non è certo nuova ed, anzi, ha visto il proliferare di ricorsi e sentenze, soprattutto nel territorio dell’Emilia Romagna, dove l’operatività delle cooperative sociali, specialmente nel campo degli appalti pubblici, è particolarmente diffusa. Del resto, è lo stesso Giudice ravennate, nella sentenza qui in commento, a dar conto dell’ondivago diritto vivente sviluppatosi sul punto, citando, a conforto della statuizione adottata, la sentenza n. 187/2021 (pubblicata l’11 marzo 2021, Relatore Dott. Coco) con cui la Corte d’Appello di Bologna ha confermato la pronuncia di primo grado del Tribunale di Rimini n. 24/2019 con cui era stato accolto un analogo ricorso a quello oggetto del giudizio di Ravenna.
In particolare, il fulcro della quaestio sta proprio nell’indiscussa ampiezza dell’ambito di operatività del CCNL Cooperative Sociali; ampiezza che, dunque, si presenta come un Giano bifronte.
Secondo la tesi della cooperativa convenuta in giudizio – che ricalca la tesi delle altre cooperative convenute in questo filone di contenzioso – l’ambito di applicazione del predetto CCNL è trasversale e multisettoriale, ricomprendendovi al suo interno, come recita l’art. 1, lett. c) (ora lett. d) alla luce del rinnovo del CCNL del 2022) (riprendendo l’art. 1 l. 8 novembre 1991, n. 381), fra le varie, tutte le ipotesi di “attività lavorative di tipo artigianale, industriale, agricolo, commerciale e di servizi” purché “finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate”. Tesi che cita a proprio conforto anche quella parte di giurisprudenza amministrativa che, in seno ai contenziosi di impugnazione delle aggiudicazioni di bandi pubblici vertenti sull’esclusione di talune imprese in ragione della mancata applicazione di un dato CCNL, ha affermato che il CCNL Cooperative Sociali “è applicabile a tutti i diversi tipi di attività che le cooperative sociali possono svolgere, ivi compresa la raccolta dei rifiuti” (ex multis Cons. Stato, sez. V, 11 luglio 2014, n. 3571). Statuizione, questa, espressa anche dalla Corte d’Appello di Bologna nella pronuncia n. 854/2019 (pubblicata il 15 novembre 2019, Relatore Dott.ssa Mantovani) – rispetto a cui il Tribunale ravennate ha dissentito espressamente – che ha concluso, in riforma dell’impugnata sentenza n. 10/2019 dell’8 gennaio 2019 resa dal Tribunale di Bologna, reputando che, sulla scorta del disposto dell’art. 1, lett. c) del citato CCNL (applicabile ratione temporis alla fattispecie oggetto di causa) e in ragione altresì della sottoscrizione dello stesso da parte delle OO.SS. maggiormente rappresentative sul piano nazionale, sia lato lavoratori che datori, non “appare corretto sostenere che il trattamento economico previsto dal citato CCNL per il settore delle cooperative sociali non sia compatibile con il dettato costituzionale dell’art. 36 C.”. In tal senso, peraltro, si è pronunciata anche la Corte d’Appello di Venezia, con la sentenza n. 9/2021 (del 21 gennaio 2021, Relatore Dott. Perina), la quale, nell’interpretare un passaggio del bando di gara simile a quello oggetto della pronuncia ravennate qui in commento, ha precisato che il riferimento al “CCNL servizi ambientali” non deve intendersi quale richiamo ad uno specifico contratto collettivo in quanto detti servizi possono essere resi da imprese che applicano il CCNL Federambiente o Assoambiente-Fise oppure, se cooperative, il CCNL Multiservizi o, se cooperative sociali, financo il CCNL Cooperative Sociali, sintetizzando che “il settore raccolta rifiuti non ha una sua peculiarità tale da imporre” un determinato CCNL ed escludendo, in ultima analisi, che l’applicabilità del CCNL Cooperative Sociali integri un caso di dumping contrattuale in quanto proprio la sottoscrizione del citato CCNL da parte delle OO.SS. maggiormente rappresentative consente di respingere il rischio di un “contratto pirata” che verrebbe dunque strumentalizzato, in senso abusivo, nelle mondo delle cooperative.
Secondo la diversa tesi sposata dal Tribunale di Ravenna – tesi che ha avuto parecchia eco, poi, sul versante sindacale che, in senso opposto alla pronuncia della Corte lagunare, ha eccepito proprio l’esistenza di un fenomeno di dumping contrattuale da parte delle cooperative sociali –, è “indubitabile l’esistenza di un tessuto normativo multilivello in tema di appalti e subappalti, che discende direttamente dal precetto costituzionale di cui all’art. 36”, tessuto normativo recepito poi “a livello di bandi di gara”, che esclude in radice la possibilità di applicare al caso di specie, ossia ai servizi di igiene ambientale oggetto di appalto pubblico, il CCNL Cooperative Sociali, dovendosi piuttosto far riferimento, quale parametro per la definizione dei minimi retributivi del personale coinvolto, al CCNL Fise-Federambiente (ora CCNL Utilitalia), come rivendicato dal ricorrente.
Sul piano legislativo, trattandosi di appalto pubblico, concorrono gli artt. 30, comma 4 e 105, comma 9 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (c.d. Codice dei contratti pubblici) i quali, ai fini dell’individuazione del trattamento economico e normativo da applicare al personale, richiamano – ancorché con formule parzialmente differenti, ma nella sostanza equivalenti – il contratto collettivo “in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro”, a condizione che lo stesso sia stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e il cui ambito di applicazione – aggiunge il citato art. 30, comma 4 – “sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente”.
In senso analogo, ancor prima, viene richiamato l’art. 36 st. lav. che, al comma 1, prevede, nei provvedimenti di concessione di benefici accordati in favore di imprenditori o nei capitolati d’appalto pubblici, l’obbligo di inserire una clausola con cui imporre ai beneficiari o agli appaltatori “di applicare o di far applicare nei confronti dei lavoratori dipendenti condizioni non inferiori a quelle risultanti dai contratti collettivi di lavoro della categoria e della zona”. La norma statutaria, a ben vedere, costituisce, da un lato, una misura di promozione e sostegno all’organizzazione sindacale in senso lato intesa e, dall’altro lato, mira a garantire un equo trattamento sul piano del rapporto individuale di lavoro.
Il reticolato normativo così descritto – osserva il Giudice ravennate – è stato poi recepito anche in sede di bando di gara, rinvenendo tanto nell’invito a presentare l’offerta, quanto nel capitolato speciale e nel chiarimento pubblicato dalla stazione appaltante, chiari riferimenti alla necessaria applicazione di livelli di trattamento economico e normativo non inferiori a quelli previsti dal “CCNL servizi Ambientali” ovvero dal “CCNL Federambiente”. Quindi, nel caso oggetto della pronuncia in commento, secondo il Tribunale di Ravenna, le regole dei bandi non si sarebbero limitare a rinviare al “CCNL di settore”, come invece fanno le norme di legge, ma “addirittura ad uno specifico CCNL (ovviamente di settore)”, con un maggior grado di dettaglio e, per l’effetto, di vincolatività.
Ad ulteriore conforto della propria posizione, il Giudice ha poi richiamato il Protocollo regionale del 2016 relativo alle procedure di affidamento dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani concluso fra l’agenzia territoriale dell’Emilia-Romagna per i servizi idrici e i rifiuti e le OO.SS. maggiormente rappresentative, nonché il Protocollo d’intesa, sottoscritto nel medesimo anno, tra le OO.SS. e la stazione appaltante.
Per tali ragioni, secondo il Tribunale di Ravenna non può essere sposata la tesi – sostenuta dalla cooperativa e dal consorzio resistenti – dell’applicazione “omnibus” del CCNL Cooperative Sociali, tale da includere anche il settore dei servizi ambientali, in quanto la potenzialmente illimitata operatività di detto CCNL costituisce di per sé motivo ostativo alla riferibilità dello stesso ad uno specifico settore. In altri termini, argomenta il Giudice ravennate, posto che “il riferimento al contratto di settore va inteso come il contratto che disciplina effettivamente e proprio quel determinato settore di riferimento dell’appalto (…) il CCNL COOP. SOC. non è strettamente (ma nemmeno largamente) connesso con il settore o l’attività di raccolta dei rifiuti”. E’ dunque la stessa ampiezza del perimetro applicativo del CCNL in parola a “ritorcersi contro” e fa ungere da motivo preclusivo della riferibilità dello stesso al settore dei servizi ambientali: come dire che, quanto è maggiore l’ambito di applicazione di un dato CCNL, tanto minore sarà l’idoneità dello stesso ad assurgere quale contratto collettivo validamente applicabile dal datore aggiudicatario di un appalto pubblico in quanto, allargandosi le maglie applicative dello stesso, viene a indebolirsi il nesso di stretta connessione fra quest’ultimo e uno specifico settore.
Pertanto, secondo il ragionamento del Tribunale di Ravenna, in ipotesi di appalto pubblico affidato ad una cooperativa sociale la regola circa l’individuazione del contratto collettivo applicabile deve dare prevalenza al CCNL dello specifico settore di riferimento, rispetto a cui il CCNL Cooperative Sociali deve essere necessariamente recessivo.
Sul punto, però, vale spendere qualche considerazione.
Da un lato, infatti, il ragionamento del Tribunale risulta meritevole soprattutto alla luce del rinnovato testo dell’art. 30, comma 4 d.lgs. 50/2016 che, appunto, ha aggiunto, ai fini dell’individuazione del contratto collettivo applicabile in caso di appalto pubblico, il requisito della stretta connessione fra l’ambito di applicazione dello stesso e l’ambito di attività oggetto d’appalto. D’altro canto, però, portando alle estreme conseguenze tale ragionamento, si rischia di svuotare di concretezza e portata applicativa il CCNL Cooperative Sociali in quanto, visto il proliferare di contratti collettivi, anche in relazione al medesimo settore produttivo-merceologico, sarà alquanto difficile non rivenire, per ciascun appalto e, dunque, per ciascun ambito di attività, un CCNL con un perimetro di applicazione più strettamente connesso con l’ambito dei servizi oggetto d’appalto, rispetto a quello delle Cooperative Sociali, il quale è stato pensato appositamente con confini applicativi trasversali e particolarmente estesi.
Tuttavia, proprio per consolidare la propria statuizione, il Giudice ravennate fa un passo ulteriore, discostandosi, a tal proposito, dalle pronunce nn. 207 e 208 del 2021 rese dal Tribunale di Forlì (entrambe pubblicate il 28 settembre 2021, G.L. Dott. Mascini) e richiamate dal Consorzio resistente, sostenendo che, considerato che il ricorrente era un lavoratore normodotato, non può nemmeno essere invocata, ai fini dell’applicazione del CCNL Cooperative Sociali a detto rapporto di lavoro, la clausola di cui all’art. 8, lett. B del CCNL Utilitalia (che riproduce il testo dell’art. 8 bis, comma 6 del precedente CCNL Fise-Federambiente) che prevede la possibilità di escludere, entro certi limiti percentuali, l’impiego della clausola di cui all’art. 8, comma 1, lett. d) del citato CCNL che impone agli appaltatori di assicurare ai propri dipendenti l’applicazione di uno dei due CCNL dei servizi ambientali specifici del settore, stipulati dalle OO.SS. maggiormente rappresentative. Il motivo della non invocabilità di tale clausola derogatoria, del resto, è presto detto: la portata della stessa è evidentemente circoscritta al solo “personale svantaggiato”, in relazione al quale viene consentita l’applicazione del CCNL Cooperative Sociali. Tuttavia, considerato che il ricorrente non era un soggetto svantaggiato, non vi era “alcun salvacondotto teso ad escludere” l’applicazione dei minimi retributivi del CCNL Federambiente. Argomentazione, quest’ultima, che supera quindi ogni dubbio.
In ultima analisi, quindi, l’applicazione dei minimi retributivi del CCNL Federambiente, a parere del Tribunale di Ravenna, risultava esser imposta a livello normativo e concorsuale in forza delle clausole sopra sintetizzate che il Giudice romagnolo ha qualificato come pattuizioni a favore del terzo ex art. 1411 cod. civ., sub specie di clausole sociali, a cui corrisponde, dunque, in capo ai lavoratori, “un autonomo diritto soggettivo non già all’applicazione diretta di tutto il contratto collettivo di categoria (…) bensì al rispetto del trattamento minimo previsto dal suddetto contratto”. In questo modo, motiva il Giudice, non si assiste ad un’estensione erga omnes dell’efficacia soggettiva del contratto collettivo, bensì ad un’attuazione del precetto costituzionale dell’art. 36 Cost. – che nel caso di specie il Giudice ritiene evidentemente violato – in quanto i trattamenti economici previsti dal CCNL dello specifico settore fungono da parametro esterno per la valutazione della proporzionalità e della sufficienza del livello retributivo corrisposto e da corrispondere al lavoratore. E in ciò, sta uno dei passaggi più rilevanti affrontati dalla pronuncia in commento, circa il rapporto fra gli artt. 36 e 39 Cost.. Secondo il Giudicante, infatti, quest’ultimo è totalmente inconferente ai fini del decidere, al pari dell’art. 2070 cod. civ., in quanto in questo modo, a sua detta, non viene lesa la libertà sindacale, la quale, peraltro non potrebbe “spingersi al punto da importare che ad un lavoratore spetti una retribuzione sproporzionata (in difetto ovviamente) rispetto alla quantità e alla qualità del suo lavoro e non sufficiente ad assicurargli una esistenza libera e dignitosa” in quanto, diversamente opinando, l’art. 36 Cost. sarebbe, rispetto all’art. 39 Cost., “completamente recessivo e conseguentemente inattuato e inattuabile”. Tuttavia, il ragionamento, a parere dello scrivente, si regge a condizione che si aderisca al precedente passaggio motivazionale – in parte già sopra censurato – secondo cui il CCNL Cooperative Sociali non è invocabile nel caso di specie in quanto non strettamente connesso all’attività oggetto dell’appalto. Diversamente, considerato che la definizione dei minimi tabellari in esso contenuti è pur sempre avvenuta di concerto fra le rappresentanze sindacali degli imprenditori e dei prestatori, qualora non si acceda a detta postura, allora vi è margine per porre anche in dubbio la censurata violazione dell’art. 36 Cost., la quale implica il riconoscimento implicito di una non genuinità delle valutazioni sul punto compiute dalle Parti Sociali. Il fulcro è condensato tutto lì.
Da ultimo, merita di essere segnalata incidentalmente, se non altro per completezza, la posizione assunta dal Tribunale in ordine alle due ulteriori questioni affrontate con la pronuncia qui in commento.
La prima riguardante l’operatività dell’art. 18 st. lav. anche nell’ambito del lavoro cooperativo a condizione che il vincolo associativo permanga e non venga dunque estinto in uno con il rapporto di lavoro. La seconda, consequenziale, se non altro in parte, affermativa della decorrenza della prescrizione dei crediti di lavoro in ogni ipotesi di licenziamento di dipendente di società cooperative purché assoggettato alle tutele dell’art. 18 st. lav. anche dopo la novella del 2012, sulla scorta del fatto che, a parere del Giudicante, detta norma garantisce comunque un’adeguata tutela al dipendente avverso il licenziamento illegittimo, sì da escludere il metus, in capo al lavoratore, nell’esporre le proprie rivendicazioni economiche anche in costanza di rapporto di lavoro; e ciò, ancorché, a partire dalla riforma Fornero, l’art. 18 st. lav. non preveda più la monolitica ed unica sanzione reintegratoria.
Se, rispetto alla prima questione, ci si sente di aderire alla postura assunta dal Giudice ravennate, maggiori riserve devono essere avanzate rispetto alla soluzione offerta in relazione alla seconda delle citate questioni in quanto, ad oggi, la determinazione della tutela a cui il lavoratore può ambire, in caso di licenziamento illegittimo, non può essere affatto individuata a priori, bensì solo all’esito del giudizio d’impugnazione, concorrendovi molteplici fattori, quali le dimensioni occupazionali, il tipo di vizio e la data di assunzione. Dunque, sembrano mancare i requisiti e, nello specifico, quella stabilità e quella “particolare forza di resistenza” del rapporto di lavoro subordinato in presenza dei quali la Corte Costituzionale, con la nota pronuncia n. 174/1972, aveva escluso la sospensione del decorso della prescrizione dei crediti di lavoro in costanza di rapporto; requisiti che la giurisprudenza ha riconosciuto nei casi di applicazione della tutela reintegratoria proprio perché in detta ipotesi, a fronte di “circostanze obiettive e predeterminate” il giudice ha il potere di rimuovere gli effetti del licenziamento illegittimo. Anche qui, però, il Tribunale di Ravenna, evidentemente consapevole della non univocità della posizione della giurisprudenza sul punto – essendovi diverse pronunce, confortate anche da buona parte della dottrina, che affermano che, a partire dalla riforma del 2012, non si può più continuare a far leva sulla dicotomia fra tutela obbligatoria e tutela reale ai fini dell’applicazione, rispettivamente, della regola della sospensione ovvero della decorrenza del termine di prescrizione in costanza di rapporto di lavoro – ha rafforzato il proprio costrutto motivazionale con un argomento ulteriore: anche qualora “si escludesse l’applicazione dell’art. 18”, proprio perché quest’ultimo non assicura sempre e comunque la tutela reintegratoria, “la conclusione non muterebbe” in ragione della peculiarità del rapporto associativo-lavorativo delle cooperative. A tal proposito, viene richiamata la pronuncia n. 17989/2018 della Corte di Cassazione, che si pone a valle della sentenza delle Sezioni Unite n. 27436/2017, secondo cui la citata peculiarità consente di escludere che il socio-lavoratore sia indotto a non esercitare i propri diritti per timore del licenziamento in quanto, ove si assista esclusivamente alla cessazione del rapporto di lavoro, permane comunque il vincolo associativo e, dall’altro lato, la risoluzione di quest’ultimo – che, ove attuata, travolgerebbe anche il rapporto di lavoro – è comunque subordinata a requisiti di legittimità previsti dalla legge e dall’atto costitutivo integranti le menzionate “circostanze obiettive e predeterminate” richieste dalla giurisprudenza ai fini dell’esclusione della sospensione della prescrizione in costanza di rapporto. Dunque, senza entrare ulteriormente nel dettaglio di tale specifico profilo giuridico, valga solo evidenziare come detta conclusione sia condivisibile nei limiti in cui abbia una portata applicativa limitata al mondo del lavoro cooperativo. Diversamente, una sua esportazione al mondo lavoristico inteso in senso lato soffrirebbe, a parere di chi scrive, dell’innegabile riscrittura delle tutele contro il licenziamento illegittimo varate dal legislatore a partire dal 2012 i cui effetti dirompenti non possono essere sottaciuti nemmeno a fronte dell’innegabile contro-riforma giurisprudenziale a cui si è assistito negli ultimi anni ad opera della Consulta e della Corte di Cassazione.
Silvia Ortis, assegnista di ricerca nell’Università Ca’ Foscari Venezia e avvocato in Venezia
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