Stabilizzazioni nel pubblico impiego: prevale l’esigenza di ridurre il precariato. Dirigenza sanitaria: quando l’essere prevale sul dover essere

di M. Asaro -

1. Le stabilizzazioni dei dirigenti del Servizio sanitario nazionale. Nell’ordinamento italiano la dirigenza pubblica del ruolo sanitario è disciplinata dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e s.m.i. e dalla contrattazione collettiva (CCNL Area Sanità del 19 dicembre 2019). Con le modifiche introdotte dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, la dirigenza sanitaria è collocata in un unico ruolo, distinto per profili professionali e in un unico livello, articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali[1]. L’art. 15-terdecies del citato d.lgs. n. 502/1992, prevede che i dirigenti del ruolo sanitario assumono, espressamente ferme le disposizioni di cui all’art. 15 e ss., le seguenti denominazioni in relazione alla categoria professionale di appartenenza, all’attività svolta e alla struttura di appartenenza:

«a) responsabile di struttura complessa: Direttore;

b) dirigente responsabile di struttura semplice: responsabile».

Lo stesso art. 15, comma 7, prevede che alla dirigenza sanitaria si accede mediante concorso pubblico per titoli ed esami e che gli «incarichi di struttura complessa sono attribuiti a coloro che siano in possesso dei requisiti di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 484» (Cons. Stato, sez. IIIª, 1 luglio 2020, n. 4199).

Nel tempo, il legislatore nazionale ha variamente fatto uso dell’istituto delle “stabilizzazioni” (C. cost., 1 dicembre 2020, n. 251) quale canale di accesso parallelo, quasi “in sanatoria”[2], certamente eccezionale rispetto al canale principale mediante il concorso pubblico aperto[3] (C. cost, 8 luglio 2009, n. 2015 e C. cost., 11 gennaio 2010, n. 9).

Attualmente la disposizione legislativa principale in materia di stabilizzazioni nelle PP.AA. è contenuta nell’art. 20 del d.lgs. 27 maggio 2017, n. 75 e s.m.i.[4] che, al comma 10, detta la normativa applicabile agli enti pubblici del Servizio sanitario nazionale (v. anche art. 108, comma 10, del citato CCNL). Con la legge di bilancio per il 2019 (l. 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1, commi 355 e 356), il Ministero della Salute è stato autorizzato a una manovra assunzionale in deroga alle limitazioni generali, anche mediante “stabilizzazione” del personale medico, veterinario, chimico e farmacista, titolare di incarichi dirigenziali per lo svolgimento dei controlli obbligatori in materia di profilassi internazionale, conferiti a tempo determinato ai sensi dell’articolo 34-bis del d.l. 30 dicembre 2008, n. 207[5], conv., con modif., dalla l. 27 febbraio 2009, n. 14.

2. Il caso e la controversia. In una di queste procedure riservate indette dal Ministero si è sviluppato un contenzioso, deciso dalla recente sentenza del Consiglio St., Sez. III, 2 agosto 2021, sent. n. 5685, che ha degli elementi di singolarità degni di attenzione. Essenzialmente la diatriba riguardava i requisiti di accesso alla procedura e, in particolare, l’equipollenza dei titoli di studio e la necessità dell’iscrizione all’ordine professionale di riferimento.

In generale, la giurisprudenza amministrativa riconosce in capo alla P.A. indicente la procedura selettiva un –ampio– potere discrezionale nell’individuazione della tipologia dei titoli richiesti per la partecipazione, da esercitare tenendo conto della professionalità e della preparazione culturale richieste per il posto da ricoprire (cfr., Cons. Stato, sez. Vª, 18 ottobre 2012, n. 5351[6] e Cons. Stato, sez. VIª, 3 maggio 2010, n. 2494). Nondimeno, la giurisprudenza ha chiarito che, in assenza di una fonte normativa che stabilisca autoritativamente il titolo di studio necessario e sufficiente per concorrere alla copertura di un determinato posto o all’affidamento di un determinato incarico, la discrezionalità nell’individuazione dei requisiti per l’ammissione va esercitata tenendo conto della professionalità e della preparazione culturale richieste per il posto da ricoprire o per l’incarico da affidare, ed è sempre naturalmente suscettibile di sindacato giurisdizionale sotto i profili della illogicità, arbitrarietà e contraddittorietà (cfr. Cons. Stato, sez. Vª, 28 febbraio 2012, n. 2098 e Cons. Stato, sez. VIª, 12 ottobre 2020, n. 6148). Riguardo al titolo culturale, dato che nell’ordinamento il titolo di studio ha un valore legale[7], sussiste il principio per cui spetta solo a un atto normativo nazionale, e non alla commissione di concorso, il giudizio di equipollenza fra i titoli (cfr. Cons. Stato, sez. IIIª, 29 gennaio 2013, n. 552 e Cass., sez. Vª, 28 agosto 2019, n. 5924 e Cons. Stato, sez. Vª, 30 dicembre 2019, n. 8914). Qualora il bando richieda per la partecipazione ad una procedura evidenziale (concorso pubblico o procedura di gara) il possesso di un determinato titolo di studio o di uno a esso equipollente, la determinazione dello stesso deve essere intesa in senso tassativo, con riferimento alla valutazione di equipollenza formulata da un atto normativo, e non può essere integrata da valutazioni di tipo sostanziale compiute ex post dall’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. Vª, 6 dicembre 2012, n. 6260[8] e Cons. Stato, sez. IIIª, 15 settembre 2020, n. 5460)[9].

In materia di concorsi per l’accesso agli impieghi pubblici[10], la normativa di base è contenuta nell’art. 35 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 nel d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, e le declaratorie inerenti le aree funzionali non dirigenziali, di cui all’art. 52 del citato d.lgs. n. 165/2001, sono indicate nei CCNL. L’art. 19, comma 6, del citato d.lgs. n. 165/2001 stabilisce i requisiti culturali per gli incarichi dirigenziali a soggetti non appartenenti ai ruoli dell’ente (v. anche art. 110 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e s.m.i.). Per la dirigenza sanitaria, la fonte è il d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483 (v. art. 1).

Relativamente al reclutamento straordinario nel settore sanitario, possibile nei casi di “stabilizzazione” autorizzata dalla legge (v. art. 1, commi 519 e 558, della l. 27 dicembre 2006, n. 296 e 3, comma 90, della l. 24 dicembre 2007, n. 244), la giurisprudenza amministrativa aveva affermato che non è consentito alle PP.AA. interessate ammettere alle selezioni personale in possesso di requisiti diversi da quelli indicati dalle predette disposizioni legislative statali [Cons. Stato, sez. IIIª, 9 aprile 2019, n. 2309]. Questo è un punto rilevante nel sistema.

3. Gli elementi essenziali della decisione. Nella recente vicenda, il Consiglio di Stato ha ribaltato la decisione del TAR territoriale e ha affermato (diversamente dal precedente sopra indicato) che:

a) l’individuazione, da parte della P.A. (col bando), dei requisiti previsti per accedere alle speciali forme di accesso all’impiego deve rispondere a criteri di ragionevolezza ed equità, considerando la sostanza dell’esperienza professionale dei lavoratori interessati e l’effettiva correlazione tra i titoli di studi e le funzioni da svolgere;

b) nell’indizione della procedura la P.A. deve tenere conto del dato esperienziale, della professionalità di cui ha beneficiato negli anni;

c) laddove il bando preveda, tra i requisiti di accesso, l’iscrizione a un Ordine professionale (es. chimici) oltre a un certo titolo universitario, diventa indifferente il sott’ordinato titolo di studio posseduto in concreto (e diverso da quello indicato nel bando) dal candidato se costui comunque risulti iscritto, ancorché temporaneamente, all’Ordine indicato.

4. Considerazioni critiche. La vicenda ha aspetti di particolarità estrema dato che un lavoratore aveva svolto le funzioni in base a un titolo di studio occasionalmente dichiarato, dal Ministero e non dalla legge, equipollente al diploma di laurea in chimica. Lo svolgimento delle funzioni di controllo aveva consentito al dipendente di essere iscritto all’Ordine professionale dei chimici (rectius Ordine regionale dei chimici e dei fisici, stratificato in due livelli: chimico e chimico junior), iscrizione temporanea connessa alle funzioni pubbliche svolte ma terminata in corso di causa[11]. Infine, non da poco, la vicenda non ha controinteressati dato che i concorrenti erano in numero pari ai posti da coprire, dunque non vi è stato sacrificio di altro lavoratore. Attualmente, la PA deve assumere un soggetto che non ha il titolo di studio previsto dal bando (né uno equipollente ex lege) e non è (più) iscritto all’ordine professionale di riferimento, iscrizione richiesta dal bando e necessaria per l’attività.

La decisione non costituisce un orientamento giurisprudenziale consolidato né tantomeno prevalente e certamente non sono ravvisabili gli elementi di un comportamento colposo della P.A. procedente per cui possa ipotizzarsi un danno patrimoniale per tardiva assunzione[12].

Massimo Asaro, avvocato pubblico, specialista in Scienza delle autonomie costituzionali.

Visualizza il documento: Cons. Stato, sez. IIIª, 2 agosto, n. 5685

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[1] FOGLIETTA (a cura di), Management in Sanità. Abilitazione alle funzioni direttive di ASL e Aziende ospedaliere (Top e Middle manager), Maggioli Editore, 2021.

[2] ASTEGIANO, Osservatorio giurisprudenziale – efficacia riparatoria non configurabile se l’immissione in ruolo avviene su concorso, in Azienditalia n. 8-9/2021; DE MICHELE, L’insostenibile leggerezza della conversione del contratto a termine nel lavoro pubblico – il commento, in LG n. 11/2010; IRMICI, Il precariato pubblico tra divieto della tutela costitutiva, risarcimento del danno e stabilizzazione – il commento, in LG n. 2/2010. In giurisprudenza: Cass., 15 febbraio 2021, n. 3815, Cass., 17 luglio 2020, n. 15353 e Cass., 2 aprile 2019, n. 9114; Cass., sez. un., 15 marzo 2016, n. 5072.

[3] ALLENA, TRIMARCHI, La costituzione «dimenticata», il principio del concorso pubblico, in RTDPub n. 1/2021; MATTARELLA, Il principio del concorso e la sua parodia, in GDA n. 4/2017; GARILLI, I co.co.co. nella Pubblica Amministrazione: scompariranno davvero?, in LPA, n. 3-4/2015; BATTINI, Il decreto sulla razionalizzazione nelle Pubbliche Amministrazioni – la stabilizzazione dei precari, in GDA, n. 10/2013; DE MICHELE, Stabilizzazione dei lavoratori precari e principio del pubblico concorso, in RIDL n. 1/2010; FILÌ, Concorsi pubblici e riserve per i lavoratori precari, in LPA n. 2/2004. In giurisprudenza: Cass., 6 luglio 2021, n. 19162.

[4] Come modificato, da ultimo, dal d.l. 30 dicembre 2019, n. 162 conv. con modif. dalla l. 28 febbraio 2020, n. 8 che, nell’ambito della riforma del pubblico impiego (di cui alla legge delega 7 agosto 2015, n. 124) prevede sia una specifica procedura di stabilizzazione, sia l’espletamento di specifiche procedure concorsuali riservate. In dottrina: CIMINO, Le politiche di reclutamento nelle Amministrazioni Pubbliche: gli attuali assetti e le prossime scelte istituzionali, in GDA n. 3/2021; COSMAI, Il variegato mondo delle “stabilizzazioni” dopo la riforma Madia e la “piramide” della legge di stabilità per il 2018, in Azienditalia, n. 1/2018; DE MARCO, Il lavoro alle dipendenze della P.A. dopo la “riforma Madia” – utilizzo dei contratti flessibili e stabilizzazione del personale precari, in GI n. 4/2018.

[5] Recante Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti.

[6] Con nota di RUSTICHINI, Il titolo di studio per un concorso pubblico: scelta discrezionale dell’amministrazione? – il commento, in GDA n. 7/2013.

[7] V. art. 16, comma 4, lett. e) della l. 9 maggio 1989, n. 168. In dottrina: MATTARELLA, Qualche domanda sulla c.d. abolizione del valore legale dei titoli di studio, in GDA, n. 2/2012; CIVITARESE MATTEUCCI, GARDINI, Valore legale del titolo, statuto speciale dei docenti ed altri “idola” dell’università italiana, in DELLA CANANEA E FRANCHINI (a cura di), Concorrenza e merito nelle università. Problemi, prospettive e proposte, Giappichelli, 2009; GAGLIARDI, Principio del pubblico concorso e professionalità dei pubblici funzionari, in Foro amm. CdS, n. 12/2009; D’ALESSIO, Offerta formativa universitaria e reclutamento del personale pubblico, in LPA, n. 6/2005.

[8] Con nota in GI n. 5/2013.

[9] FERRARI, Osservatorio Dei Tribunali Amministrativi Regionali – Equipollenza a fini concorsuali di titoli di studio, in GDA n. 7/2010.

[10] Cass., ordinanza 18 settembre 2020, n. 19617.

[11] L’Ordine Interregionale dei Chimici e dei Fisici di Lazio, Umbria, Abbruzzo e Molise, ha sospeso a tempo indeterminato la persona dall’Albo professionale in questione poiché la nota del MIUR prot. 2071 del 27 gennaio 2020 ha definitivamente chiarito che le equiparazioni de quibus “non escludono comunque l’obbligo da parte del soggetto interessato del superamento dell’Esame di Stato di cui al d.P.R. n. 328/2001”, esame mai sostenuto dalla istante.

[12] La sentenza compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio, dando dimostrazione di un comportamento procedimentale e processuale corretto da parte della P.A.