La Corte costituzionale si pronuncia sul diritto di accesso da parte di cittadini stranieri ad alcune indennità economiche di sicurezza sociale

di L. Pelliccia -

Con tre recenti sentenze, la Corte costituzionale è tornata ad affrontare alcune tematiche di sicurezza sociale con riferimento alla loro applicabilità agli stranieri e lo ha fatto respingendo due delle tre questioni, una delle quali sollevata dalla Corte di cassazione.

Più nello specifico ci riferiamo alle sentenze:

– n. 19 del 10 gennaio 2022, nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, co. 1, lettera a), n. 1), del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26, promosso dal Tribunale di Bergamo -sezione lavoro-, in un procedimento di natura previdenziale vertente tra una cittadina nigeriana e l’INPS con ordinanza del 10 luglio 2020;

– n. 54 dell’11 gennaio 2022, nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, co. 125, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -legge di stabilità 2015-), e dell’art. 74 del d.lgs. 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità), promossi dalla Corte di cassazione -sezione lavoro-, con ordinanze del 17 giugno 2019;

– n. 67 dell’8 febbraio 2022, nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 2, co. 6-bis, del decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69 (Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti), convertito, con modificazioni, nella legge 13 maggio 1988, n. 153, promossi dalla Corte di cassazione -Sezione lavoro-, con due ordinanze “gemelle” dell’8 aprile 2021.

Sebbene tutte e tre le decisioni suscitino indubbio interesse, sia per i temi trattati, sia per le argomentazioni nelle medesime recate (e sottese), è la terza quella che è maggiormente rappresentativa della posizione che la Consulta sembrerebbe voler ampiamente confermare con riguardo al noto “dialogo tra le Corti” o meglio, un dialogo intergiurisprudenziale scevro da ogni preconcetto e, quindi, come tale, proficuo in una chiara chiave evolutiva.

Nondimeno, non possono non essere apprezzati i richiami all’importanza che il diritto comunitario riveste nel nostro ordinamento positivo.

Proviamo a sintetizzare i contenuti delle tre decisioni.

La sentenza n. 19/2022, ha dichiarato manifestamente inammissibili e non fondate le questioni sollevate dal Tribunale di Bergamo che, ritenendo il reddito di cittadinanza «riconducibile nell’alveo dei diritti essenziali», era dell’avviso che il (richiesto possesso del) requisito del permesso di lungo periodo si ponesse in contrasto con gli artt. 2 e 3 Cost. («anche nelle specifiche forme della tutela della famiglia e del lavoro ex artt. 31 e 38 Cost.»), nonché con l’art. 117, co, 1, Cost., in relazione all’art. 14 CEDU e agli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE in tema di principi di eguaglianza e di non discriminazione.

In ogni caso, anche qualora il reddito di cittadinanza fosse considerato «prestazione estranea al nucleo dei diritti essenziali», la limitazione prevista dalla norma censurata sarebbe in contrasto con l’art. 3 Cost. per irragionevolezza.

Sempre secondo il tribunale rimettente, la norma censurata non si raccorderebbe con l’art. 41 del d.lgs. n. 286/1998 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), in base al quale «[g]li stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno […] sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale, incluse quelle previste per coloro che sono affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti».

Nel richiamare recenti interventi (sentenze n. 122/2020, n. 7/2021, 126/2021 e n. 137/2021), il giudice delle leggi ricorda che la disciplina del reddito di cittadinanza definisce un percorso di reinserimento nel mondo lavorativo che va al di là della pura assistenza economica e che la differenzia da altre provvidenze sociali, la cui erogazione si fonda essenzialmente sul solo stato di bisogno, senza prevedere un sistema di rigorosi obblighi e condizionalità.

Da qui, pertanto, la conferma che il reddito il reddito di cittadinanza, pur presentando anche tratti propri di una misura di contrasto alla povertà, non si risolve in una provvidenza assistenziale diretta a soddisfare un bisogno primario dell’individuo, ma persegue diversi e più articolati obiettivi di politica attiva del lavoro e di integrazione sociale.

Interessante sul punto è l’inciso secondo il quale la dichiarata non fondatezza della questione non esclude che resta compito della Repubblica, in attuazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 2, 3 e 38, primo comma, Cost., garantire, apprestando le necessarie misure, il diritto di ogni individuo alla «sopravvivenza dignitosa» e al «minimo vitale» (sentenza n. 137 del 2021). Nemmeno il rilievo costituzionale di tale compito può tuttavia legittimare la Corte a intervenire “convertendo” verso esclusivi obiettivi di garanzia del minimo vitale una più complessa misura, come quella del reddito di cittadinanza, cui il legislatore ha all’evidenza assegnato finalità prevalentemente diverse, e rispetto alla quale il contestato requisito del permesso di lungo periodo non risulta irragionevole.

Non fondate vengono poi ritenute le questioni sollevate per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 14 CEDU e, in subordine, con riferimento all’art. 3, primo comma, Cost.

Sul primo profilo, sono le delineate le caratteristiche del reddito di cittadinanza (che, come detto, non si esaurisce in una provvidenza assistenziale volta a soddisfare un bisogno primario dell’individuo, ma persegue più ampi obiettivi di politica attiva del lavoro e di integrazione sociale) a determinare una tale decisione.

Sul secondo profilo (anche qualora il reddito di cittadinanza fosse ritenuto «prestazione estranea al nucleo dei diritti essenziali» della persona, la disposizione censurata sarebbe comunque illegittima per l’assenza di una ragionevole correlazione tra il requisito del permesso di soggiorno di lungo periodo e le situazioni di bisogno in vista delle quali la prestazione è prevista) la non fondatezza della sollevata questione mutua dal fatto che il raffronto fra il requisito prescritto e le finalità perseguite dalla misura non porta a conclusioni di irragionevolezza della scelta operata dal legislatore nell’esercizio della sua discrezionalità.

A ben vedere, infatti, il permesso di soggiorno di lungo periodo è concesso qualora ricorra una serie di presupposti che testimoniano della relativa stabilità della presenza sul territorio, e il suo regime si colloca nella logica di una ragionevole prospettiva di integrazione del destinatario nella comunità ospitante.

Nella conseguente, necessaria verifica se esista una ragionevole correlazione tra il requisito fissato dalla norma censurata e la ratio del reddito di cittadinanza, non risolvendosi come detto  quest’ultimo in un mero sussidio economico (costituendo, al contrario, una misura più articolata), emerge che gli obiettivi del sotteso intervento implicano una complessa operazione di inclusione sociale e lavorativa, che il legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, non irragionevolmente ha destinato agli stranieri soggiornanti in Italia a tempo indeterminato.

In questa prospettiva di lungo o medio termine del reddito di cittadinanza, la titolarità del diritto di soggiornare stabilmente in Italia non si presenta come un requisito privo di collegamento con la ratio della misura concessa, sicché la scelta di escludere gli stranieri regolarmente soggiornanti, ma pur sempre privi di un consolidato radicamento nel territorio, non può essere giudicata esorbitante rispetto ai confini della ragionevolezza.

La sentenza n. 54/2022 ha dichiarato invece l’illegittimità costituzionale dell’art. 74 del d.lgs. n. 151/2001 nella parte in cui esclude dalla concessione dell’assegno di maternità i cittadini di Paesi terzi che sono stati ammessi nello Stato a fini lavorativi a norma del diritto dell’Unione o nazionale e i cittadini di Paesi terzi che sono stati ammessi a fini diversi dall’attività lavorativa a norma del diritto dell’Unione o nazionale, ai quali è consentito lavorare e che sono in possesso di un permesso di soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002 e, in via consequenziale, dell’art. 1, co. 248, della legge n. 205/2017, dell’art. 23-quater, co. 1, del decreto-legge n. 119/2018, dell’art. 1, co. 340, della legge n. 160/2019 e dell’art. 1, co. 362, della legge n. 178/2020, nella parte in cui escludono dalla concessione dell’assegno di natalità sempre ai cittadini di Paesi terzi in analoghe situazioni.

La decisione di che trattasi, pone in evidenza che la Corte di giustizia dell’Unione europea ha avuto modo di esaminare sia l’assegno di natalità sia l’assegno di maternità in una prospettiva unitaria, per ricondurli entrambi dentro la sfera di protezione assicurata dall’art. 34 CDFUE, affermando che il diritto alla parità di trattamento nel settore della sicurezza sociale, definito nei suoi contenuti essenziali dalla direttiva 2011/98/UE, «dà espressione concreta al diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale di cui all’articolo 34, paragrafi 1 e 2, della Carta» (v. CGUE, grande sezione, sentenza 2 settembre 2021, punto 46).

Va quindi da sé che il principio di parità di trattamento nel settore della sicurezza sociale, nei termini delineati dalla CDFUE e dal diritto derivato e poi ribaditi dalla Corte europea, si raccorda ai principi consacrati dagli artt. 3 e 31 Cost. e ne avvalora e illumina il contenuto assiologico, allo scopo di promuovere una più ampia ed efficace integrazione dei cittadini dei Paesi terzi, al punto da rilevare che la tutela dei valori primari della maternità e dell’infanzia, tra loro inscindibilmente connessi (art. 31 Cost.), non tollera distinzioni arbitrarie e irragionevoli.

Tra l’altro, la Corte ha costantemente affermato che spetta alla discrezionalità del legislatore il compito di individuare i beneficiari delle prestazioni sociali, tenendo conto del limite delle risorse disponibili, individuazione questa comunque vincolata al rispetto del canone di ragionevolezza.

Da qui, pertanto, la possibilità di introdurre sì requisiti selettivi, sempreché però questi obbediscano a una causa normativa adeguata e siano sorretti da una giustificazione razionale e trasparente (v. sentenza n. 222 del 2013, punto 7 del Considerato in diritto).

Orbene, ad avviso del giudice delle leggi, detta giustificazione deve essere indagata alla luce delle caratteristiche della singola provvidenza e delle finalità che ne condizionano il riconoscimento e ne delimitano la ratio (v. sentenza n. 172 del 2013, punto 3 del Considerato in diritto; più di recente, seppur in tema di edilizia residenziale pubblica, sentenza n. 112 del 2021, punto 6 del Considerato in diritto).

Com’è ampiamente noto, sia l’assegno di natalità, sia quello di maternità sovvengono a una peculiare situazione di bisogno, che si riconnette alla nascita di un bambino o al suo ingresso in una famiglia adottiva.

Più nel dettaglio, il primo, originariamente concessa alle famiglie meno abbienti, è graduato e varia notevolmente in proporzione al reddito familiare anche nella modulazione universale introdotta dalla legge n. 160/2019 (e confermata dalla legge n. 178/2020), mentre il secondo rappresenta una tutela residuale, che opera nei soli casi in cui il nucleo familiare versi in condizioni economiche precarie e la madre non possa reclamare l’indennità di maternità in forza di uno specifico rapporto di lavoro.

In ogni caso, entrambe le provvidenze si prefiggono di concorrere a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana (art. 3, secondo comma, Cost.), e, in particolare, rappresentano la concreta attuazione dell’art. 31 Cost. che, com’è noto, obbliga la Repubblica ad agevolare, con misure economiche ed altre provvidenze, la formazione della famiglia e l’adempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose, oltre che a proteggere la maternità, l’infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo.

Muovendo da queste considerazioni, emerge all’evidenza che le prestazioni in esame assicurano un nucleo di garanzie e non possono essere quindi equiparate alle provvidenze aggiuntive che occasionalmente –e con diversi presupposti– sono state attribuite dalla legislazione regionale già scrutinata da questa Corte (v. sentenza n. 141 del 2014).

Né può sottacersi il fatto che dette misure di sostegno al nucleo familiare e alla madre, indirizzate anche alla famiglia adottiva, assolvono una finalità preminente di tutela del minore, che si affianca alla tutela della madre, in armonia con il disegno costituzionale che colloca in un orizzonte comune di speciale adeguata protezione, sia la madre, sia il bambino (v. sentenza n. 205 del 2015, punto 4 del Considerato in diritto).

Da quanto sopra ne consegue che, nel condizionare il riconoscimento dell’assegno di natalità e dell’assegno di maternità alla titolarità di un permesso di soggiorno in corso di validità da almeno cinque anni, al possesso di un reddito non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale e alla disponibilità di un alloggio idoneo, il legislatore ha fissato requisiti privi di ogni attinenza con lo stato di bisogno che le prestazioni in esame si prefiggono di fronteggiare.

In altre parole, nell’introdurre presupposti reddituali stringenti per il riconoscimento di misure di sostegno alle famiglie più bisognose, le censurate disposizioni di legge istituiscono, ma per i soli cittadini di Paesi terzi, un sistema irragionevolmente più gravoso, che travalica la pur legittima finalità di accordare i benefici dello stato sociale a coloro che vantino un soggiorno regolare e non episodico sul territorio della Nazione.

Un tale criterio selettivo viene però a negare un’adeguata tutela a coloro che siano legittimamente presenti sul territorio nazionale e siano tuttavia sprovvisti dei requisiti di reddito prescritti per il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, pregiudicando all’evidenza proprio i lavoratori che versano in condizioni di bisogno più pressante.

Interessante sul punto appare l’inciso della sentenza in esame secondo cui sono improponibili nel caso di specie le richiamate considerazioni svolte dalla Corte nella sentenza n. 50 del 2019 con riguardo all’assegno sociale (provvidenza com’è noto esclusa dall’ambito di applicazione della direttiva 2011/98/UE e del correlato principio della parità di trattamento) che si colloca all’epilogo della carriera lavorativa e rappresenta il corrispettivo per il contributo offerto al progresso della comunità.

Una tale caratteristica non è al contrario ravvisabile nelle due indennità in esame che, invece, presuppongono l’insorgere di una situazione di bisogno, in una stagione della vita –quella della nascita di un bambino o della sua accoglienza nella famiglia adottiva– che prescinde dal contributo fornito al progresso della comunità.

Conseguentemente, un criterio di attribuzione incentrato sulla titolarità del permesso per soggiornanti UE di lungo periodo discrimina arbitrariamente sia le madri sia i nuovi nati e non presenta alcuna ragionevole correlazione con la finalità che permea le prestazioni in oggetto.

Con la sentenza n. 67/2022 ha dichiarato infine inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, co. 6-bis, del decreto-legge n. 69/1988, sollevate, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione – quest’ultimo in relazione agli artt. 2, paragrafo 1, lettere a), b), e c), e 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, e agli artt. 3, paragrafo 1, lettere b), e c), e 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva (UE) 2011/98 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa ad una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro – dalla Corte di cassazione, sezione lavoro.

Ad avviso della Corte di cassazione non era possibile dare attuazione al diritto dell’Unione, come interpretato nelle sentenze rese dalla Corte di giustizia in risposta al duplice rinvio pregiudiziale da essa stessa disposto e quindi di non poter procedere alla disapplicazione della disposizione citata poiché, con riferimento alla prestazione sociale in oggetto, il diritto europeo non detta una disciplina in sé compiuta, da applicare in luogo di quella dichiarata incompatibile.

Partendo dal che il principio del primato del diritto dell’Unione e l’art. 4, paragrafi 2 e 3, TUE costituiscono l’architrave su cui poggia la comunità di corti nazionali, tenute insieme da convergenti diritti e obblighi, il giudice delle leggi ha costantemente affermato tale principio, valorizzandone gli effetti propulsivi nei confronti dell’ordinamento interno.

In tale sistema il sindacato accentrato di costituzionalità, configurato dall’art. 134 Cost., non è alternativo a un meccanismo diffuso di attuazione del diritto europeo (sentenza n. 269 del 2017, punti 5.2 e 5.3 del Considerato; sentenza n. 117 del 2019, punto 2 del Considerato), ma con esso confluisce nella costruzione di tutele sempre più integrate.

Di conseguenza, nella prospettiva del primato del diritto dell’Unione, diversamente da quanto assume la Corte di cassazione, alle norme di diritto europeo contenute negli artt. 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109/CE e 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE, deve riconoscersi effetto diretto nella parte in cui prescrivono l’obbligo di parità di trattamento tra le categorie di cittadini di paesi terzi individuate dalle medesime direttive e i cittadini dello Stato membro in cui costoro soggiornano.

Si tratta di un obbligo cui corrisponde il diritto del cittadino di paese terzo –rispettivamente titolare di permesso di lungo soggiorno e titolare di un permesso unico di soggiorno e di lavoro – a ricevere le prestazioni sociali alle stesse condizioni previste per i cittadini dello Stato membro. La tutela riconosciuta al diritto in questione e la sua azionabilità richiamano le condizioni che la costante giurisprudenza della Corte di giustizia individua per affermare l’efficacia diretta delle disposizioni su cui tali diritti si fondano (a partire dalla sentenza 19 novembre 1991, in cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich).

Come ha chiarito la Corte di giustizia nelle sentenze rese a seguito del duplice rinvio pregiudiziale, l’organizzazione dei regimi di sicurezza sociale rientra tra le competenze degli Stati membri, che possono conformare e modificare il sistema delle provvidenze in coerenza con esigenze interne di sostenibilità complessiva; le richiamate direttive si limitano a prescrivere l’obbligo di parità di trattamento, in forza della previsione di cui all’art. 79, comma 2, lettera b), TFUE, che consente al Parlamento europeo e al Consiglio, in sede di procedura legislativa ordinaria, di adottare misure nel settore della «definizione dei diritti dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro».

L’intervento dell’Unione si sostanzia, dunque, nella previsione dell’obbligo di non differenziare il trattamento del cittadino di paese terzo rispetto a quello riservato ai cittadini degli stati in cui essi operano legalmente.

Si tratta di un obbligo imposto dalle direttive richiamate in modo chiaro, preciso e incondizionato e, come tale, dotato di effetto diretto.

Nello specifico, le disposizioni censurate, ritenute dalla Corte di giustizia incompatibili con il diritto europeo, si prestano a essere disapplicate dal giudice rimettente.

Con riguardo invece alla prospettazione della impraticabilità della disapplicazione della norma interna in contrasto con il diritto dell’Unione, risiede nella valorizzazione della discrezionalità del legislatore, la sentenza in esame rileva che ben può il legislatore scegliere le modalità con cui eliminare l’accertata discriminazione anche per il passato; tuttavia, il compito della rimozione degli effetti discriminatori già verificatisi rimane affidato al giudice.

Come affermato dalla Corte di giustizia nella sentenza 14 marzo 2018, in causa C-482/16, Stollwitzer punto 30, l’eliminazione della discriminazione deve essere assicurata mediante il riconoscimento alle persone appartenenti alla categoria sfavorita degli stessi vantaggi di cui beneficiano le persone della categoria privilegiata. Il regime applicato alla categoria privilegiata costituisce il solo riferimento normativo da prendere in considerazione fino a quando il legislatore nazionale non abbia provveduto a ristabilire la parità di trattamento, e con essa la conformità del diritto interno a quello dell’Unione.

Tra l’altro, successivamente a tale pronuncia, resa a seguito di rinvio pregiudiziale, la Consulta aveva affermato che l’esercizio della facoltà di deroga «si correla non soltanto alla salvaguardia dell’effetto utile della direttiva, ma anche a una fruttuosa e trasparente fase di recepimento, che lo stesso legislatore dell’Unione europea vuole contraddistinta dall’impegno degli Stati membri a una costante interlocuzione con la Commissione» (sentenza n. 54 del 2022, punto 9.4.1 Considerato in diritto).

In questa ottica (ide est, il mancato esercizio della facoltà di deroga in sede di recepimento della direttiva 2011/98/UE) la Corte di giustizia si era pronunciata già nella sentenza Martinez Silva (punto 30), precisando che la normativa limitativa del diritto alla parità di trattamento era contenuta in disposizioni adottate prima del recepimento della direttiva (art. 65 della legge n. 448 del 1998), che non potevano essere considerate istitutive delle limitazioni consentite dalla medesima direttiva.

Una situazione analoga si registra con riferimento alla disciplina dell’ANF prevista dal d.l. n. 69 del

1988, come convertito, anch’essa antecedente al recepimento della direttiva, sicché, in assenza di deroga, la disposizione contenuta nell’art. 2, co. 6-bis, del citato decreto realizza una discriminazione in contrasto con il diritto dell’Unione.

Una prima diretta applicazione della sentenza in commento l’ha recentemente operata il Tribunale di Siena – Sez. Lavoro- con la sentenza n. 37 del 14.04.2022 (est. Cerretelli), secondo la quale non si può affermare, da un lato, che lo Stato membro abbia la facoltà di limitare la parità di trattamento in una determinata materia e, dall’altro, affermare che tale facoltà non è stata esercitata sol perché già esisteva una legge che già applicava quella deroga.

Nel caso di specie l’art. 2, co. 6-bis, della l. 153/1988 deve essere disapplicato non perché viola la direttiva 2003/109/CE ma perché viola la successiva direttiva 2011/98/UE.

Tale direttiva regola i diritti dei cittadini dei paesi terzi che hanno ottenuto il permesso unico di soggiorno.

Sebbene costoro non abbiano ancora acquisito lo status di soggiornanti di lungo periodo essi sono, per il solo fatto di essere titolari del permesso unico, destinatari di un complesso di diritti, fra cui quello di ottenere, nell’ambito della sicurezza sociale, prestazioni sociali e familiari identiche a quelle dei cittadini degli Stati membri in cui soggiornano.

Gli Stati membri non possono quindi operare una disparità di trattamento nei confronti dei lavoratori dei paesi terzi soggiornanti da più di sei mesi nel loro territorio nelle materie della sicurezza sociale nella quale rientrano anche le prestazioni familiari.

La violazione di tale obbligo permette quindi al Giudice nazionale di disapplicare la normativa in contrasto e ciò deve accadere anche nella fattispecie che ci occupa.

In conclusione, la circostanza che i figli del ricorrente non siano residenti in Italia non può in alcun caso ostare al suo diritto a percepire l’assegno per il nucleo familiare.

Luigi Pelliccia, avvocato in Siena

Visualizza i documenti: C. cost., 25 gennaio 2022, n. 19; C. cost., 4 marzo 2022, n. 54; C. cost., 11 marzo 2022, n. 67

Scarica il commento in PDF