Il licenziamento per giusta causa per gravissime irregolarità commesse, sistematicamente, nell’istruttoria di numerose pratiche relative all’indennità Naspi e nella gestione delle pratiche di rilascio del pin. Quale rilevanza per il Codice di comportamento (di natura disciplinare) adottato dall’Inps?

di V. A. Poso -

In linea di continuità con i giudizi di merito, dalla fase sommaria a quella del reclamo, la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 12038 del 13 aprile 2022, qui annotata, ha deciso la controversia avente ad oggetto il  licenziamento disciplinare di un dipendente dell’Inps al quale erano stati contestati vari episodi, ripetuti nel tempo, di gravissime  irregolarità commesse nell’istruttoria di diverse pratiche relative all’indennità  Naspi, poi liquidata, senza il necessario controllo, a favore di lavoratori risultati fittizi a seguito di successivi accertamenti, e nella gestione delle pratiche di rilascio del pin.

I fatti oggetto delle specifiche contestazioni disciplinari sono ben rappresentati nella premessa descrittiva della decisione in commento, alla quale si fa rinvio.

Qui merita solo richiamare che la Corte di Appello di Roma aveva ritenuto che le irregolarità accertate fossero frutto di gravissima ed inescusabile negligenza e integravano illeciti disciplinari di eccezionale gravità, per la violazione delle disposizioni regolamentari dell’Istituto volte a prevenire quelle condotte illecite che erano state poi consumate, a nulla rilevando che alcune violazioni, se episodiche ed occasionali, erano state talvolta tollerate dall’Istituto.

La Corte di Cassazione, innanzitutto, ritiene che  i giudici di appello abbiano individuato chiaramente nella fattispecie esaminata le gravissime irregolarità commesse sistematicamente, nonostante il punto motivazionale stigmatizzato dal lavoratore ricorrente nella censura di  «irrisolvibile contraddittorietà tra la affermazione della sentenza secondo cui le singole condotte erano in sé lecite e la statuizione secondo cui quelle stesse condotte, se considerate nel loro complesso, costituivano giusta causa di licenziamento».

In effetti, il quadro fattuale che è stato descritto è davvero disarmante, perché denota comportamenti di grave negligenza commessi anche da altri operatori per pratiche similari, in assenza di un effettivo controllo da parte dei superiori gerarchici.

La Corte di Cassazione, poi, passa a ricostruire gli illeciti disciplinari nei corretti termini delle gravissime irregolarità riscontrate, anche se le stesse non erano state considerate come truffa ai danni dell’Inps. L’equivoco, nel caso di specie, che aveva dato motivo anche ad uno dei motivi di impugnazione in cassazione, nasceva dal fatto che la Corte territoriale, ad abundantiam, aveva affermato che la gravità dei comportamenti assunti dal lavoratore lasciava «far quasi presumere la sussistenza di una vera e propria coscienza e volontà del dipendente di alterare i presupposti per consentire la concessione del beneficio a chi non ne aveva diritto».

È di un certo interesse la motivazione della sentenza annotata nella parte in cui ritiene del tutto irrilevante l’asserito svolgimento di mansioni superiori con l’attribuzione della responsabilità della corretta istruttoria e liquidazione delle pratiche Naspi, che il lavoratore ricorrente, senza aver ricevuto adeguata formazione e senza il controllo del responsabile del servizio, aveva addotto a giustificazione delle irregolarità commesse.

Sono elementi, questi, che secondo i giudici di legittimità  non possono giustificare  il comportamento tenuto dal dipendente  perché «il giudizio sulla diligenza esigibile deve tener conto del complesso delle circostanze del fatto concreto, tra le quali può, in ipotesi, rilevare anche lo svolgimento di mansioni superiori alla qualifica di inquadramento ma in rapporto alla complessiva esperienza maturata dal lavoratore, alla formazione ricevuta ed alle circostanze che hanno determinato l’assegnazione delle mansioni»; e comunque gli stessi risultano assorbiti nell’accertamento conforme dei giudici del merito, con una preclusione dei vizi di motivazione ai sensi dell’art. 348 ter, commi 4 e 5, c.p.c. (principio, quest’ultimo, richiamato anche per il giudizio di proporzionalità della sanzione del licenziamento per giusta causa che è stata nel caso specifico adottata).

Del tutto irrilevante è stato ritenuto il fatto che il Codice di comportamento dell’Inps, adottato con la Determinazione del Commissario Straordinario n. 181 del 7 agosto 2014, per le contestazioni disciplinari formulate con riferimento ai comportamenti previsti dall’art. 2, comma 5, lettere a) e c), prevedeva la sanzione disciplinare del rimprovero scritto o della multa per l’inosservanza delle disposizioni di servizio ovvero per la negligenza nell’esecuzione dei compiti assegnati,

Per la S.C., infatti, questo codice disciplinare «non ha natura di norma di diritto né di norma della contrattazione collettiva nazionale e la sua violazione non può pertanto essere censurata in via diretta dinanzi [ad essa]».

Questa argomentazione della S.C., però, pecca di eccessivo formalismo e non convince del tutto alla luce delle osservazioni, anche di merito, che seguono.

Senza entrare nella valutazione delle specifiche previsioni del Codice di comportamento adottato dall’Inps e della possibile diversa soluzione che avrebbe potuto avere la controversia in esame di fronte a ipotesi di sanzioni conservative vincolanti per il giudice, pur non avendo letto il ricorso per cassazione, ma stando a quanto riportato al punto n. 19 della motivazione della sentenza annotata, con la quarta critica «il ricorrente ha dedotto – ai sensi dell’articolo 360 nr 3 cod. proc. civ.- la violazione e/o falsa applicazione degli articoli 55 e 55 bis D. Lgs. nr 165/2001, dei CC.NN.LL. del comparto ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI vigenti ratione temporis e del regolamento di disciplina dell’Inps».

Per completezza, richiamando quanto risulta dal punto n. 13 sempre della motivazione, relativo alla terza censura, i CC.NN.LL. sono quelli del 1998/2001, 2002/2005, 2006/2009; e il Codice di comportamento dei dipendenti dell’Inps è quello individuato dalla Determinazione n. 181 del 2014, sopra citata.  In questo motivo di impugnazione si fa riferimento anche all’art. 54, d.lgs. n. 165 del 30 marzo 2001, al d.p.r. 16 aprile 2013, n. 62, e alla l. n. 241 del 7 agosto 1990.

Punto di partenza, per quanto  interessa il ragionamento che qui intendiamo svolgere,  è  l’art. 54, d.lgs. n. 165/2001, come sostituito dall’art. 1,comma 44, l. 6 novembre 2012, n. 190, che  prevede  l’emanazione  di  un  Codice  di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni al  fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il  rispetto  dei  doveri  costituzionali  di  diligenza, lealtà , imparzialità  e servizio esclusivo alla cura  dell’interesse

pubblico.

In applicazione di questa norma è stato emanato il d.p.r. n. 62/2013 che ha adottato il codice di comportamento-tipo, con le previsioni dei «doveri minimi di diligenza,  lealtà, imparzialità e buona condotta che i pubblici dipendenti sono  tenuti ad osservare» [art.1,comma 1], che poi «sono integrate  e  specificate dai codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni ai sensi dell’articolo 54, comma 5, del citato  decreto  legislativo  n. 165 del 2001 ([art. 1, comma 2], con  procedura aperta alla partecipazione e previo parere obbligatorio  del  proprio organismo  indipendente  di  valutazione», ai quali si applica il comma 3 dell’art. 54, cit. (così testualmente  dispone il comma 5 del medesimo art. 54).

 Merita riportare il testo del richiamato comma 3, a completamento del passaggio normativo sopra esposto: «La violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento, compresi quelli relativi all’attuazione del Piano di prevenzione della corruzione, è fonte di responsabilità disciplinare.  La violazione dei doveri è   altresì    rilevante   ai   fini   della responsabilità civile, amministrativa e contabile ogniqualvolta le stesse responsabilità siano collegate alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti.  Violazioni gravi o reiterate del codice comportano l’applicazione della sanzione di cui all’articolo 55-quater, comma 1 (licenziamento: n.d.r.)».

Ci sono, poi, i CCNL di area. Ad es., nel CCNL relativo al personale delle Funzioni Centrali per il triennio 2016/2018 (richiamato, insieme a quelli successivi, anche dal lavoratore ricorrente), che dedica alla responsabilità disciplinare gli artt. 60/66, il comma 1, secondo cpv, dell’art. 60 così dispone: «Il dipendente adegua altresì il proprio comportamento ai principi riguardanti il rapporto di lavoro, contenuti nel codice di comportamento di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 165/01 e nel codice di comportamento di amministrazione adottato da ciascuna amministrazione».

Il Codice di comportamento dei dipendenti dell’Inps, richiamato nello specifico dal lavoratore ricorrente, è, come sopra abbiamo specificato, quello adottato con Determinazione del Commissario Straordinario n. 181/ 2014, regolarmente pubblicato sul sito istituzionale (attualmente vige il Regolamento di disciplina adottato con Determinazione dell’organo competente del C.d.A. n. 133 del 2 dicembre 2019).

Fatta questa breve ricostruzione, è difficile non riconoscere, nell’ordinamento dell’impiego pubblico privatizzato, rilevanza al Codice di comportamento (o Regolamento di disciplina), dell’amministrazione interessata, nel nostro caso l’Inps, anche in considerazione degli espressi richiami delle norme di legge e dei contratti collettivi.

Su questo tema merita citare, tra i molti che se ne sono occupati in maniera approfondita, TENORE, Studio sul procedimento disciplinare nel pubblico impiego, Giuffrè Fancis Lefebvre, 2021, p. 157 e ss.

Questo Autore , proprio dalla previsione dell’art. 54, novellato, del d.lgs. n. 165/2001,  trae e «un definitivo argomento testuale a conferma della ormai pacifica tesi secondo cui il codice di comportamento — originariamente adottato con d.m. funzione pubblica 31 marzo 1994 (C.d. codice Cassese) e poi abrogato e sostituito dal d.P.C.M. 28 novembre 2000 (C.d. codice Bassanini), a sua volta oggi abrogato e sostituito dal d.P.R. n. 62 del 2013 e dai conseguenti codici interni di recepimento/adattamento — ha, per il personale privatizzato, natura disciplinare e non meramente etica, è dunque hard law e non soft law, come ribadito dall’art. 16 del d.P.R. n. 62 del 2013» (così, testualmente, alle pagg. 159-160).

Scrive, ancora, TENORE (p.160), che: «L’antico dibattito sul valore giuridico del codice, pertanto, deve ritenersi concluso, così superandosi i pregressi indirizzi dottrinali, tendenti a riconoscere giuridicamente e disciplinarmente rilevanti gli obblighi del codice di comportamento solo se recepiti nel CCNL, risultando intollerabili fonti unilaterali di obblighi del lavoratore. Oggi le formulazioni testuali dell’art. 54, d.lgs. n. 165 e dell’art. 16 del d.P.R. n. 62 del 2013 (oltre che dei CCNL di area) riconoscono natura giuridica e disciplinare agli obblighi codicistici, ancorché unilateralmente redatti (ma previa consultazione di stakeholder […])». Per poi affermare, conclusivamente, trattandosi di una fonte equiordinata (se non addirittura prevalente, essendo adottato in attuazione della l. n. 190/2012, che, quale fonte legislativa, prevale sul CCNL): «In ogni caso, la sua portata normativa ex art. 54, d.lgs. n. 165 lo distingue dai “codici di comportamento aziendali” adottati da imprese private che, quali meri regolamenti unilaterali d’impresa non aventi rango normativo, sono sottordinati alla legge e al contratto collettivo e individuale» (così, testualmente, a pag. 161).

Sembra, quindi, del tutto evidente a chi scrive che il lavoratore ricorrente  abbia  formulato la sua critica, in via del tutto ammissibile, nel contesto della violazione e/o falsa applicazione della  legge invocata, con riferimento non solo alle norme del d.lgs. n. 165/2001 e alle altre richiamate, ma anche al Regolamento di disciplina adottato dall’Inps, che, proprio per la  rilevanza ad esso attribuita dalle norme di legge e dalla contrattazione collettiva sull’impiego pubblico privatizzato, può essere fatto oggetto di specifica impugnazione diretta o quanto meno per relationem.

Resta in disparte il profilo processuale, di non poco momento, trattandosi dei fatti oggetto di una delle due contestazioni disciplinari, relativo al passaggio in giudicato interno su un particolare punto dell’accertamento compiuto nell’ordinanza sommaria con riferimento alle irregolarità relative al rilascio dei pin, da ritenersi giustificate sulla base della prassi dell’ufficio.

Ai punti nn. 10-12 della motivazione, la S.C., passando in rassegna il procedimento  del c.d. rito Fornero, ribadisce (con i necessari richiami giurisprudenziali ai quali si rinvia) il principio per il quale    l’ordinanza conclusiva della fase sommaria non passa in giudicato, in caso di opposizione, neppure per la parte che non costituisce oggetto di opposizione, posto che il giudizio di primo grado è unico, sebbene a composizione bifasica, e il principio per il quale nella «sequenza logica fatto-norma-effetto giuridico», dove deve essere individuata la questione di fatto o di diritto suscettibile di giudicato interno, il reclamo  «consente [ndo] al giudice dell’impugnazione  di riconsiderarla tanto in punto di diritto— (individuando una diversa norma sotto cui sussumere il fatto o fornendone una differente esegesi) — quanto in punto di fatto, attraverso una nuova valutazione degli elementi probatori acquisiti».

In buona sostanza, secondo la Cassazione, l’impugnazione proposta dal lavoratore soccombente in primo grado consentirebbe al giudice del reclamo di avere ampio spazio nella «cognizione […] sull’intera ed unitaria vicenda di fatto che aveva dato luogo al licenziamento».

Vincenzo Antonio Poso, avvocato in Pisa

Visualizza il documento: Cass., 13 aprile 2022, n. 12038

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