I Giudici di Pace dalla «guerra di posizione» alla «guerra di movimento» e il loro nuovo felice approdo davanti alla Corte di Giustizia. Quali possibili conseguenze per tutta la magistratura onoraria nell’ordinamento costituzionale e giudiziario italiano?

di V. A. Poso -

La controversia ora decisa, a seguito del rinvio pregiudiziale, dalla Corte di Giustizia con la sentenza della Prima Sezione, C-236/20, PG, del 7 aprile 2022, trae origine dal ricorso proposto, innanzi al Tar per l’Emilia-Romagna, sede di Bologna, da un Giudice di Pace, identificato come PG,  che ha  svolto ininterrottamente le sue funzioni dal 3 luglio 2002 al 31 maggio 2016  2016, contro il Ministero della Giustizia, il Consiglio Superiore della Magistratura e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, per ottenere l’accertamento del suo diritto alla costituzione di un rapporto di pubblico impiego a tempo pieno o part-time con il Ministero della Giustizia «in ragione della parità sostanziale di funzioni con i magistrati c.d. togati o, in subordine, comunque al conseguimento dello status di pubblico dipendente a tempo pieno o part time, con la conseguente condanna del Ministero al pagamento delle differenze retributive medio tempore maturate, oltre oneri previdenziali e assistenziali» .  In via subordinata il ricorrente ha chiesto la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti, derivanti dal fatto illecito del legislatore per la mancata previsione di tutele assistenziali e previdenziali in favore dei giudici di pace, oltre che per l’illegittima reiterazione dei rapporti a termine ex art. 36, comma 5, d.lgs. n. 165 del 20 marzo 2001.

Non è questa la sede per entrare nel merito degli elementi dedotti a fondamento della domanda proposta (tutti diretti a dimostrare l’equiparazione, quanto alla natura delle funzioni concretamente esercitate, del giudice di pace al magistrato ordinario e/o comunque della qualificazione del rapporto di lavoro, ai sensi dell’art. 2126 c.c., come di carattere pubblico o di tipo subordinato, a tempo determinato e parziale), che saranno esaminati funditus dal giudice amministrativo adito.

Con l’ordinanza di rinvio pregiudiziale del 27 maggio 2020, il Tar formulava vari quesiti alla Corte di Giustizia, evidenziando, in estrema sintesi, che: la normativa italiana sarebbe in aperto contrasto con quella europea in materia di lavoro, con particolare riferimento alle direttive in tema di lavoro a tempo determinato, a tempo parziale e di divieto di discriminazione (direttive 1999/70/CE, 1997/81/CE, 2003/88/CE, 2000/78/CE), essendo irrilevante per la nozione comunitaria di “lavoratore” la qualificazione del servizio in termini di servizio onorario; la Corte di Giustizia, con sentenza 1° marzo 2012, O’Brien C-393/10, resa con riferimento ai giudici onorari inglesi, nel ritenere l’identità sostanziale delle funzioni esercitate da questi rispetto a quella dei giudici di carriera, avrebbe rilevato una illegittima disparità di trattamento nell’ordinamento del Regno Unito, quantomeno in punto di mancata previsione, in favore dei giudici onorari, di qualsiasi forma di tutela previdenziale.

È del tutto evidente che la questione devoluta alla Corte di Lussemburgo non riguarda solo il trattamento economico e previdenziale dei magistrati onorari, con particolare riferimento alla compatibilità con il diritto UE delle norme interne per il fatto che non assimilano il trattamento economico, assistenziale e previdenziale dei giudici di pace a quello dei magistrati ordinari; non prevedono forme di tutela come per i lavoratori subordinati pubblici; e consentono proroghe sistematiche a tempo determinato degli incarichi onorari.

Il problema, di fondo, che avrebbe dovuto essere definitivamente risolto è quello della conformità o no al diritto dell’Unione della normativa interna sullo status dei magistrati onorari, che è espressione della legittima discrezionalità dello Stato nel disciplinare il proprio ordinamento giudiziario, anche con riferimento alla magistratura onoraria, nel rispetto dell’impianto sistematico della nostra Costituzione, nei rigidi contorni  definiti dalla giurisprudenza della Corti supreme nazionali, che, sino ad oggi, non hanno dato ingresso a nessuna delle rivendicazioni del magistrati onorari.

La questione controversa, pertanto, necessariamente si sposta sul piano ordinamentale e costituzionale, se teniamo a mente il parere espresso in data 10 aprile 2017  dalla Commissione Consultiva del Consiglio di Stato n. 854/2017  sulla attuazione della legge delega 28 aprile 2016, n. 57 di riforma organica della magistratura onoraria ,che, nel rilevare l’insussistenza di un vincolo europeo alla stabilizzazione, aveva anche prospettato la possibile illegittimità costituzionale qualora l’applicazione del diritto dell’Unione europea comportasse l’ingresso  nell’ordinamento giuridico di una regola contraria, tenuto conto che il riconoscimento del primato del diritto dell’Unione, anche se da tempo acquisito ai sensi dell’articolo 11 della Costituzione, degrada di fronte all’osservanza dei principi supremi dell’ordine costituzionale italiano e dei diritti inalienabili della persona, in base anche alla costante giurisprudenza costituzionale che in questa materia, con una lettura sinergica degli artt. 101, 104 e 106 Cost., ha affermato che l’ordine giudiziario, nella sua struttura costituzionale, deve essere caratterizzato dalla professionalità, in funzione della competenza tecnica e della imparzialità dell’intervento del giudice, risultando incostituzionale una regola contraria, anche di derivazione europea.

Nel frattempo, a definizione del  procedimento C-658/18, sollevato da un Giudice di Pace  di Bologna, con la  sentenza UX del 16 luglio 2020, la  Corte di Giustizia (Seconda Sezione)  aveva sancito il  diritto del ricorrente alle ferie, ma, di fatto, si era pronunciata sullo status di lavoratore subordinato, con tutto ciò che ne sarebbe conseguito anche sugli altri trattamenti e istituti ad esso connessi.
La Corte, peraltro, era entrata anche nel merito della  natura giurisdizionale dell’attività svolta  dai Giudici di Pace, al pari di tutti gli altri magistrati ordinari (punti nn. 42 – 65 e n. 77), così puntualizzando una circostanza non proprio scontata, anche se la verifica del concreto e significativo apporto dei magistrati onorari era rimessa, comunque, al vaglio del giudice nazionale.

Sulle tematiche affrontate dalla sentenza UX e sul contenzioso lavoristico in essere, con riferimento anche alla giurisprudenza costituzionale, di legittimità e amministrativa, sia consentito rinviare a POSO, Ufficiale (di complemento) e gentiluomo, ma anche subordinato? Iudex honorarius, de te fabula narratur, in Labor, 23 gennaio 2021; v. anche, tra i tanti contributi, TAMPIERI, Lavoro, tutela e diritti dei magistrati onorari nella più recente giurisprudenza, in Questione Giustizia, www.questionegiustizia.it, 30 aprile 2021; CALVANO, Corte di giustizia, primato del diritto Ue e giudici onorari, in Giustizia Insieme, www.giustiziainsieme.it, 22 novembre 2021. La complessità del tema, per i diversi profili di interesse, è ben rappresentata dalle opinioni espresse da ALES, GARGIULO, MACCHIA e MUSELLA, nell’intervista a cura di POSO, Qualificazione del rapporto di lavoro e tutele dei magistrati onorari alla luce della sentenza della Corte di Giustizia (seconda sezione), 16 luglio 2020, C-658/18, UX, ivi, 21 aprile 2021.

La Corte di Giustizia non partiva solo dal precedente O’Brien, sopra richiamato.

Significativa è la presa di posizione del Comitato europeo dei diritti sociali che, tra l’altro, aveva dichiarato la violazione dell’art. E, nel combinato disposto con l’art. 12, par.1 della Carta Sociale Europea, a conclusione del reclamo n. 102/2013 del 2 agosto 2013, relativo proprio ai giudici di pace italiani, nella misura in cui veniva negato loro il trattamento pensionistico e previdenziale (v., su questo tema, SPADA, Prime valutazioni sulle censure del Comitato europeo dei diritti sociali alla normativa italiana sui giudici onorari, in Questione Giustizia, www.questionegiustizia.it, 31 gennaio 2017).
Nel frattempo la  Commissione europea, con la lettera  di messa in mora dell’Italia del 15 luglio 2021, tutta basata sull’applicazione della sentenza UX, ha dato avvio alla procedura di infrazione (2016) 4081, ai sensi dell’art.258 TFUE, sullo stato giuridico e i diritti dei magistrati onorari non riconosciuti dall’ordinamento nazionale, che ha indotto il Governo italiano ad introdurre, con approccio pragmatico, ma in modo assai affrettato e confuso, le modifiche legislative al d.lgs. n.116 del  13 luglio 2017, introdotte dall’art.1, commi 629-633, della legge di bilancio 2022,   n.234 del 30 dicembre   2021.

La sopravvenuta sentenza UX non ha portato  il Tar a rinunciare al  rinvio pregiudiziale già proposto, chiedendo «un più approfondito esame da parte della Corte di giustizia in sede pregiudiziale, delle funzioni concretamente esercitate dal giudice di pace nell’ambito dell’ordinamento nazionale, sussistendo altrimenti il rischio pressoché certo di determinare un margine di apprezzamento eccessivamente ampio da parte del giudice nazionale in uno con l’elusione dell’effetto utile delle direttive evidenziate».

Da qui la sentenza della Corte di Giustizia PG, che, riprendendo il percorso argomentativo della precedente sentenza UX, ribadisce alcuni principi fondamentali in essa affermati.

Il giudice di pace, a meno che non svolga una attività marginale o accessoria, è a tutti gli effetti un lavoratore subordinato, con la conseguente applicazione dei trattamenti economici e normativi e degli istituti previdenziali, anche pensionistici.

Le differenze tra il giudice di pace e il magistrato ordinario restano e la differenziazione nel trattamento può essere giustificata dall’esistenza di una ragione oggettiva, come le diverse modalità di accesso alla magistratura e le differenze di ruolo e di carriera, che devono essere valutate dal giudice nazionale.

Tuttavia, «la differenza tra le modalità di accesso alla magistratura applicabili a queste due categorie di lavoratori non può giustificare l’esclusione, per i magistrati onorari, di ferie annuali retribuite nonché di ogni regime assistenziale e previdenziale di cui beneficiano i magistrati ordinari che si trovano in una situazione comparabile (punto n. 48); fatta salva, comunque, l’applicazione del principio “pro rata temporis”» (punti nn. 51 e 52).

Significativi sono il punto n. 53 della motivazione dove si afferma che  «l’esclusione dei giudici di pace da ogni diritto alle ferie retribuite nonché da ogni forma di tutela di tipo assistenziale e previdenziale è, alla luce della clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato o della clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, inammissibile», e il successivo punto n. 65, dove, con riferimento all’ipotesi della successione di contratti a termine non giustificata da ragioni oggettive, si afferma che   «l’assenza di qualsiasi sanzione non appare idonea a prevenire e, se del caso, a sanzionare l’utilizzo abusivo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato».

La Corte di Giustizia si ferma qui, sviluppando ciò che era già noto in base alla precedente pronuncia. Non scioglie, quindi, il nodo della valutazione delle differenze, di trattamento e di ordinamento, tra magistrati onorari e magistrati ordinari, in quanto dichiara inammissibili i quesiti posti dal giudice amministrativo del rinvio, che non avrebbe fornito elementi, di fatto e di diritto, sufficienti per consentire una adeguata risposta.

Leggendo fra le righe la motivazione su questi punti (dal n. 18 al n. 21) si percepisce, in realtà, che la Corte non abbia voluto (non potuto) prendere in esame questi profili della questione, di notevole impatto sull’impianto costituzionale del nostro ordinamento giudiziario, per pronunciare una parola definitiva sullo status dei giudici di pace italiani, che era, poi l’oggetto, nemmeno tanto mediato,  della domanda pregiudiziale formulata dal Tar; tenuto conto, peraltro, che,  come gli stessi giudici europei ricordano nella sentenza annotata,  allorché le questioni sollevate riguardano l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte è, in via di principio, tenuta a statuire (in tal senso v. la sentenza del 17 settembre 2020, Burgo Group, C‑92/19, punto 39 e la giurisprudenza ivi citata).

Nell’ordinanza di rinvio pregiudiziale, per quanto generica, il Tar, indotto a interrogarsi sulla compatibilità della normativa sottoposta al vaglio critico rispetto ai principi di autonomia e di indipendenza delle funzioni giurisdizionali esercitate dai giudici di pace, aveva rappresentato che l’imparzialità e l’indipendenza del giudice impongono che siano riconosciuti a tutti i magistrati, non solo quelli ordinari,  i diritti fondamentali quali la continuità del servizio, un trattamento economico sufficiente e il rispetto dei diritti della difesa nei procedimenti disciplinari e paradisciplinari (secondo quesito); mentre nella prima parte del primo quesito veniva evidenziata la disciplina normativa della magistratura onoraria divergente rispetto a quella della magistratura c.d. togata, senza compiutamente evidenziare in cosa consistesse la violazione del diritto dell’Unione.

Il problema, a questo punto, si sposta sul fronte interno, dove certamente è difficile arrivare ad un accettabile compromesso, di norme e di sistema, che sia rispettoso dei limiti costituzionali ma anche del primato del diritto europeo.

Un equilibrio messo a dura prova dalle norme sulla stabilizzazione dei magistrati onorari, di difficile, se non improbabile, applicazione (mi riferisco, in particolare, alle procedure valutative, per come sono state disciplinate, ma anche alla rinuncia “tombale” ai diritti derivanti dalla pregressa attività svolta quale condizione di ammissione del candidato alla partecipazione alle suddette procedure).

Senza contare il variegato contenzioso intrapreso dinanzi ai giudici ordinari e amministrativi (dove talvolta il confronto è anche sul piano elettivo della giurisdizione, ordinaria o amministrativa), sono molti i fronti che restano ancora aperti, con incerte prospettive.

Contro le nuove disposizioni in materia di magistratura onoraria, il Giudice di Pace di Bologna in data 10 gennaio 2022 ha proposto alla Corte Costituzionale, ai sensi dell’art.134, Cost., ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti di Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Giustizia, Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, chiedendo al Giudice delle leggi di sollevare d’ufficio questione di legittimità costituzionale degli articoli da 1 a 33 del d.lgs. 13 luglio 2017, n.116, nonché degli articoli 23 e 24 della legge 24 marzo 1958 n.195:  a) degli artt. da 1 a 33 (ad eccezione dell’art.29, comma 1) del d.lgs. 13 luglio 2017, n.116, nella parte in cui le predette disposizioni vengono estese ai magistrati onorari già in servizio alla data di entrata in vigore del decreto;  b) dell’art.29, comma 1, del citato d.lgs. n.116/2017, nella parte in cui non prevede che al contingente ad esaurimento dei magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del decreto, confermati a domanda sino al compimento del settantesimo anno di età, si applicano le stesse condizioni di lavoro dei magistrati professionali equiparabili (ex giudici di tribunale); c)  degli artt.23 e 24 della legge 24 marzo 1958 n.195, nella parte in cui dette disposizioni non comprendono, ai fini dell’elettorato attivo e passivo per l’elezione dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura, anche i magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del d.lgs. n.116/2017 appartenenti al contingente ad esaurimento di cui all’art.29, comma 1, dello stesso d.lgs. n.116/2017.

Dovrebbe essere prossima la decisione in camera di consiglio della fase di ammissibilità di questo ricorso.

A sua volta il Giudice di Pace di Rimini, con l’ordinanza pregiudiziale del 7 marzo 2022,  iscritta come causa C-190/22, originata da una  procedura monitoria, ha nuovamente portato all’attenzione della Corte di Giustizia la questione irrisolta dello stato giuridico e dei diritti della magistratura onoraria, rilevando il contrasto con il diritto dell’Unione delle nuove disposizioni introdotte dall’art.1, commi 629 e ss., della legge n.234/2021 e ponendo, tra gli altri, un quesito sulla precarietà dell’incarico giurisdizionale del giudice ricorrente nel procedimento principale e un quesito sulla violazione dello Stato di diritto da parte dell’Italia per la mancata attuazione del diritto dell’Unione nei confronti della magistratura onoraria.

Non è da escludere la sollecitazione di interpretazione del diritto dell’Unione in subiecta materia alla Corte di Giustizia, con nuovi e più articolati rinvii pregiudiziali, tenuto conto anche delle disposizioni della legge di bilancio 2022 e di ciò che ne consegue.

Non va sottovalutata, ovviamente, l’ordinanza del Tribunale di Brescia del 26 novembre 2021 (che si può leggere in Labor, 10 gennaio 2022, con nota di commento di MUSELLA, alla quale si rinvia anche per gli ulteriori riferimenti; in proposito, v. anche CARUSO, Il Tribunale di Brescia fornisce un assist alla Corte costituzionale e al legislatore, in Giustizia Insieme, www.giustiziainsieme.it, 11 dicembre 2021).Inizio modulo

Il Giudice del Lavoro di Brescia, ritenendo rilevante e non manifestamente infondata «la questione di costituzionalità dell’art. 7 della legge n. 374 del 1991, nella parte in cui consente il rinnovo degli incarichi per 18 anni dei magistrati onorari, e dell’art. 1 del D. Lgs. n. 92 del 2016, nella parte in cui consente un ulteriore incarico di durata quadriennale, così da determinare una reiterazione abusiva degli incarichi, e ciò per contrasto con l’art. 117 co. 1 Cost., in riferimento alla clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, alla quale ha dato attuazione la direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999», indirettamente porta all’attenzione della Consulta la questione di costituzionalità riguardante la natura del rapporto di lavoro di tale categoria e l’indebito trattamento economico-normativo che lo Stato attualmente le riserva.

A questo punto non resta che attendere gli sviluppi ulteriori di questa saga che sembra davvero infinita.

Vincenzo Antonio Poso, avvocato in Pisa

Visualizza il documento: C. giust., 7 aprile 2022, causa C-236/20, PG

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