Dall’assegno per il nucleo familiare all’assegno unico e universale per i figli *

di P. Capurso -

L’assegno unico e universale per i figli, introdotto nel nostro ordinamento con il d. lgs. 21 dicembre 2021, n. 230, in attuazione della legge delega 1° aprile 2021, n. 46, segna una tappa importante per il diritto della sicurezza sociale italiano.

La protezione sociale delle famiglie, in Italia (in generale, sul tema, BOZZAO, La protezione sociale della famiglia, in Lav. dir., 2001, 55; ALES, Famiglia e diritto della sicurezza sociale: modelli e strumenti giuridici per un nuovo stato sociale, in Dir. lav., 1999, 153; ALES, Famiglia e sicurezza sociale nei principi costituzionali, ivi, 1996, 405), ruota da oltre trent’anni intorno all’assegno per il nucleo familiare, di cui alla L. 13 marzo 1988, n. 153, che all’epoca prendeva il posto degli assegni familiari, riconosciuti in favore del capo famiglia per i familiari a carico, previa verifica del requisito della vivenza a carico.

L’assegno per il nucleo familiare è però istituto giuridico molto particolare, e dalla natura giuridica controversa.

Alle origini, soprattutto al tempo degli assegni familiari, si è prospettata la natura retributiva. La genesi dell’istituto, introdotto negli anni Trenta del secolo scorso con la funzione di integrare il salario dei lavoratori con redditi medio bassi, ed il referente costituzionale contenuto nell’art. 36, nella parte in cui si afferma che la retribuzione del lavoratore deve garantire un’esistenza libera e dignitosa al lavoratore e alla sua famiglia, deponevano in questo senso. Ben presto, però, questa teoria ha mostrato i suoi limiti. Gli assegni familiari, sia quelli per il capo famiglia che quelli per il nucleo familiare, non sono il corrispettivo della prestazione di lavoro, né sono (se non solo formalmente) erogati dal datore di lavoro, sicché non possono essere qualificati come retribuzione. Si è quindi affermata la tesi della natura previdenziale dell’istituto, avente la funzione «(…) di eliminare o, quanto meno, di ridurre, la accertata situazione di bisogno determinata dal carico di famiglia, in tutti quei casi in cui il sostentamento di questa veniva tratto dallo svolgimento di un’attività lavorativa, in posizione subordinata od autonoma, oppure dipendesse dall’erogazione di prestazioni previdenziali» (PERSIANI, D’ONGHIA, Diritto della sicurezza sociale, Giappichelli, 2020, 275; in questo senso, ma con un richiamo anche alla «funzione economica retributiva», C. cost., 2 febbraio 1990, n. 42).

L’importo spettante alle famiglie è il prodotto di due indicatori della condizione di bisogno. Da un lato il numero dei componenti del nucleo familiare, che incide sul trattamento in funzione crescente, e dall’altro il reddito complessivo del nucleo stesso, che incide in funzione decrescente. Al di sopra di una soglia reddituale prevista dalla legge, variabile in ragione del numero dei componenti, non viene riconosciuto il diritto.

Sulla base delle regole appena richiamate, anche l’interpretazione della natura previdenziale deve essere messa in discussione.

L’assegno per il nucleo familiare ha una carrozzeria previdenziale, rappresentata soprattutto dalla tecnica del finanziamento, quasi integralmente dipendente dai contributi versati dai datori di lavoro, ma un motore assistenziale, perché – come detto – l’attribuzione del trasferimento economico alla famiglia è subordinato ad una verifica in concreto dello stato di bisogno. La natura assistenziale è stata «certificata» dalla Corte costituzionale con la sentenza 5 luglio 1988, n. 851 (in Riv. giur. lav., 1989, III, 258, con nota di SILVESTRO), laddove si precisa che la funzione principale degli assegni familiari è di garantire «una erogazione a carattere assistenziale e sociale destinata alle necessità familiari», in presenza di uno stato di bisogno accertato in concreto, e in una logica di protezione dei redditi medio bassi (in questo senso, o quanto meno per la natura mista, cfr. anche, Cass. 8 aprile 2021, n. 9378, che richiama Cass. 9 febbraio 2018, n. 3214 e Cass. 30 marzo 2015, n. 6351; sul tema, anche con riferimento ad alcuni disorientamenti della giurisprudenza, TUFO, Sulla natura giuridica degli assegni per il nucleo familiare, in Riv. giur. lav., 2020, II, 529).

Si tratta dunque di una prestazione assistenziale a base occupazionale, e quindi marcatamente ibrida.

Una volta riconosciuta tale funzione almeno prevalentemente assistenziale, occorre ricordare che l’assistenza sociale, diversamente dalla previdenza sociale, è informata ad un unico principio fondamentale della nostra Costituzione, il principio di solidarietà economica e sociale rinvenibile nel «circuito della solidarietà» di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Ed il principio solidaristico si realizza solo quando la redistribuzione del reddito è unidirezionale, nel senso che (di regola attraverso la fiscalità generale) le categorie abbienti trasferiscono reddito a quelle meno abbienti. Diversamente non può parlarsi di principio solidaristico, ma di mera (e spesso casuale) redistribuzione del reddito.

L’assegno per il nucleo familiare non consegue questa finalità solidaristica. La richiamata sovrapposizione di elementi previdenziali e assistenziali genera infatti un criterio di accesso alla protezione sociale doppiamente e illogicamente selettivo, perché in ragione della sua anima assistenziale la norma esclude molte famiglie all’esito della prova dei mezzi, e al tempo stesso, in ragione della sua anima previdenziale ed assicurativa, sono esclusi dalla protezione sociale tutti quei nuclei familiari, ancorché in condizioni di bisogno, il cui reddito complessivo non derivi per almeno il 70% da lavoro dipendente. E se può essere giustificata, in una prospettiva di contrasto alla povertà, l’esclusione delle famiglie con redditi medio alti, ed è più discutibile l’esclusione di vasta area del lavoro autonomo, è addirittura confliggente con il principio di solidarietà l’esclusione di famiglie in gravi condizioni di bisogno, dai disoccupati di lungo periodo ai lavoratori precari e discontinui, fino alle famiglie più povere che, in quanto incapienti, non possono neanche fruire delle detrazioni fiscali.

Questo spiega perché, dagli ultimi anni del secolo scorso, intorno all’assegno per il nucleo familiare cominciano a nascere piccole forme di trasferimenti monetari alle famiglie in condizioni di bisogno su base squisitamente assistenziale. Senonché, in Italia, il settore dell’assistenza sociale è da sempre figlio di un dio minore, sicché queste misure presentano quasi sempre i caratteri della sperimentalità e della temporaneità, e sono sistematicamente subordinate alle risorse finanziarie assegnate, non permettendo alle famiglie in difficoltà economica neanche di fare affidamento sulla stabilità di un pur limitato sostegno. E questo senza neanche accennare alla riforma costituzionale del 2001, che nel trasferire l’intero settore dell’assistenza sociale alla competenza delle Regioni, restringe gli spazi di manovra del legislatore nazionale alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (per alcuni richiami alla legislazione regionale in materia, FILI’, Esperimenti regionali di politiche del lavoro e di politiche per la famiglia, in Lav. giur., 2004, 341).

Senza pretesa di completezza, la galassia degli interventi assistenziali in senso stretto propone, tra gli assegni alla nascita, che hanno la funzione di compensare i costi iniziali, l’assegno di natalità di cui all’art. 1, c. 125, L. 23 dicembre 2014, n. 190, subordinato alla prova dei mezzi, ed il premio alla nascita, introdotto con la legge di stabilità per il 2017, riconosciuto su base universalistica. Completano il quadro gli assegni di maternità di base e per lavori atipici e discontinui, di cui rispettivamente agli artt. 74 e 75, d. lgs. 26 marzo 2001, n. 151, che hanno invece la funzione di coprire il vuoto di tutela per le madri che non accedono all’indennità di maternità previdenziale. Rientra invece nella categoria degli assegni continuativi, che hanno la funzione di socializzare il costo del mantenimento di un figlio, l’assegno ai nuclei familiari indigenti con almeno tre figli minori, di cui all’art. 65, L. 23 dicembre 1998, n. 448, affiancato dalla cd. carta della famiglia, istituita con la legge di stabilità per il 2016 e diventata operativa solo dal 2018, a sostegno delle famiglie con almeno tre figli minori e finalizzata a riconoscere alcune riduzioni tariffarie e l’acquisto agevolato di beni e servizi, e il cd. bonus asilo nido, per contribuire al pagamento delle rette relative alla frequenza di asili, tutti subordinati alla verifica della condizione di bisogno attraverso l’indicatore della situazione economica.

L’inidoneità dell’assegno al nucleo familiare a garantire una redistribuzione del reddito fondata sul principio solidaristico, ed il quadro degli interventi assistenziali appena riportato, attestano il disallineamento rispetto agli altri ordinamenti europei, che hanno da tempo avviato una mutazione della funzione dei trasferimenti economici in favore delle famiglie con figli, con il superamento (o comunque con il forte ridimensionamento) della logica di contrasto alla povertà, tipica delle forme originarie con le quali gli stessi hanno avuto ingresso nei sistemi di welfare durante la prima metà del XX secolo, in favore di una interazione tra le emergenti funzioni di redistribuzione del reddito tra famiglie e di incentivazione alla natalità. Si tratta di un cambiamento di prospettiva che poggia le fondamenta su ben note dinamiche demografiche, calo delle nascite e invecchiamento della popolazione, che hanno portato ad una crescente attenzione verso forme di sostegno alla genitorialità fondate sulla socializzazione del costo del mantenimento dei figli.

La scelta di fondo passa dalla distinzione tra due schemi: selettivo assistenziale e universalistico. Il primo prevede una prova dei mezzi per l’accesso al trasferimento economico, e presenta quindi la conservazione (anche) della originaria funzione di protezione dei soli redditi medio bassi. Lo schema universalistico, nel quale con la riforma del 2022 si inscrive l’Italia con l’assegno unico, dispone invece trasferimenti monetari in favore di tutti i figli, e opera poi differenze di trattamento in base al reddito nella fase di determinazione dell’importo da corrispondere (per un esame comparatistico delle regole adottate in Europa, ROSINA (a cura di), L’assegno unico e universale per i figli: una novità italiana e il contesto europeo, in neodemos,it).

Indipendentemente dallo schema adottato, le principali variabili riguardano l’arco temporale in cui lo Stato contribuisce ai costi del mantenimento del figlio ed eventuali differenze di trattamento relative alla composizione della famiglia (SARACENO, Politiche per le famiglie, in Parolechiave, 2020, 71).

Con riguardo al primo aspetto, quasi tutti gli schemi in Europa prevedono una soglia anagrafica superiore al raggiungimento della maggiore età, talvolta anche significativamente, che non opera in presenza di disabilità. Il legislatore italiano si uniforma, e riconosce il diritto dal 7° mese di gravidanza fino al compimento del 18° anno di età, differibile fino al 21° anno in alcune situazioni tra le quali la condizione di studente. Nessuna limitazione temporale è prevista in presenza di disabilità, con una differenziazione, inerente al quantum, tra disabilità grave o media.

Quanto invece ad eventuali differenze di trattamento in rapporto all’ordine di arrivo dei figli, quasi tutte le legislazioni prevedono un trattamento crescente con l’aumentare della famiglia. L’assegno unico italiano riconosce lo stesso trattamento per i primi due figli, una maggiorazione per il terzo, e un’altra, forfettaria, dal quarto figlio in poi. Ulteriori maggiorazioni riguardano la posizione dei genitori, in presenza di madri sotto i 21 anni di età e genitori entrambi lavoratori.

Altra variabile è rappresentata dal possibile utilizzo di forme di trasferimento indiretto per via fiscale. Al riguardo l’eccezione in Europa è rappresentata proprio dall’Italia, atteso che – a fronte del diffuso utilizzo dello strumento in Europa – l’assegno unico e universale assorbe le detrazioni fiscali.

La parte meno convincente della riforma interessa il finanziamento dell’istituto, per il quale nulla viene innovato, probabilmente in attesa di una futura risistemazione, mentre sul piano sistematico sarebbe certamente più coerente la transizione verso il finanziamento a carico della fiscalità generale.

Ultima variabile: i requisiti di residenza, soggiorno e residenza.

È nota la particolare delicatezza del tema, che involge i diritti alle prestazioni assistenziali per i cittadini di paesi terzi, e che – pur attraversando l’intero diritto della sicurezza sociale – proprio nei trattamenti in favore delle famiglie si presenta con maggiore problematicità (sul tema, CAVALLARO, La tutela dei diritti a prestazione tra diritto dell’Unione e Costituzione italiana: profili problematici, in giustizia insieme.it, 2019). Le volte che il legislatore italiano ha delimitato il perimetro soggettivo della tutela ai soli cittadini extracomunitari in possesso del permesso di lungo soggiorno è andato incontro a severe bocciature da parte della Corte di giustizia. Restando ai soli trasferimenti monetari per le famiglie, prima con l’assegno unico per le famiglie con almeno tre minori (Corte giustizia 21 luglio 2017, C – 449/16), e poi, chiamata a pronunciarsi dalla stessa Corte costituzionale, in nome della leale collaborazione tra le Costi supreme (Corte cost., ord. 30 luglio 2020, n. 182, in Giur. cost., 2020, 1982, con nota di GIUBBONI; in Riv. giur. lav., 2020, 545, con nota di D’ASCOLA; e in Mass. giur. lav., 2021, 497, con nota di BATTISTI), con l’assegno di natalità e l’assegno di maternità di base (Corte giustizia 2 settembre 2021, C – 350/20, in Foro it., 2021, IV, 534). Non è invece ancora definita la questione del diritto all’assegno per il nucleo familiare per i periodi nei quali i familiari del richiedente abbiano soggiornato nei paesi d’origine, poiché a seguito della pronuncia della Corte di giustizia, che anche in questo caso ha dichiarato la norma interna non conforme al diritto dell’Unione Europea (Corte Giustizia, 25 novembre 2020, C 302 e 303/19), la Corte di cassazione, nel rilevare che il diritto dell’Unione Europea non regola direttamente i trattamenti per le famiglie, ha ritenuto di non poter disapplicare la norma, e ha sollevato incidente di costituzionalità (Cass. 8 aprile 2021, n. 9378 e 9379; sul tema, CAVALLARO, Il “dialogo tra le Corti” e le prestazioni di sicurezza sociale, in giustizia insieme.it, 2021).

Davanti ad un quadro così difficile, la scelta del legislatore è stata di estendere il diritto ai cittadini di paesi terzi in possesso del solo permesso unico. Sono però richiesti ulteriori concorrenti condizioni di accesso, quali la residenza e il domicilio in Italia, il pagamento delle imposte sul reddito in Italia e la titolarità di un contratto di lavoro a tempo indeterminato o, se a termine, di almeno sei mesi, ovvero la residenza in Italia per almeno due anni. Anche per questo diritto sociale, quindi, il legislatore introduce un requisito cd. di residenza qualificata, o di radicamento territoriale, analogo a quanto è previsto, dal 2009, per il diritto all’assegno sociale, che in quel caso ha già superato il controllo di ragionevolezza da parte della Corte costituzionale (Corte Cost. 15 marzo 2019, n. 50, in Riv. giur. lav., 2019, II, 679, con nota di SPINELLI).

Una valutazione complessiva della riforma deve necessariamente tenere in considerazione anche le risorse assegnate, peraltro aumentate, ancorché non sia annullato il differenziale con altri ordinamenti (per alcune considerazioni su questo profilo, PACIFICO, Assegno unico per i figli: molti guadagnano, pochi perdono, in lavoce.info, 2 dicembre 2021), ma è possibile affermare che, per questo settore della sicurezza sociale, dal 2022 l’Italia entri in Europa. L’assegno unico e universale per i figli – che sostituisce l’assegno per il nucleo familiare, il premio alla nascita e l’assegno ai nuclei familiari indigenti con almeno tre minori – ha una componente universalistica, slegata da qualsiasi prova dei mezzi, ed una assistenziale, perché l’aumento rispetto al trattamento base è subordinato all’indicatore della situazione economica. Soprattutto, nel nuovo assetto, l’architettura del welfare italiano è meglio delineata, perché la protezione sociale delle famiglie indigenti è affidata ad un reddito minimo garantito qual è l’istituto giuridico introdotto con L. 28 marzo 2019, n. 26, impropriamente denominato «di cittadinanza», mentre la funzione svolta dai trasferimenti economici in favore delle famiglie non è più, se non in misura marginale, di contrasto alla povertà e di sostegno al reddito, ma di compensazione e socializzazione del costo del mantenimento dei figli, anche in funzione di contrasto alla denatalità, ed è la concretizzazione del progetto scolpito nell’art. 31 della Costituzione.

Pietro Capurso, professore a contratto nell’Università di Genova e avvocato

* Lo scritto riproduce la relazione tenuta a Genova il 21 dicembre 2021 al convegno organizzato dalla Scuola Superiore della Magistratura dal titolo: «verso l’assegno unico per i figli». Le riflessioni ivi contenute rappresentano esclusivamente le opinioni dell’autore.

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