La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistieblowing).

di D. Serra -

1. Premessa.

Tra la fine degli anni ‘90 e i primi del 2000, sono state approvate diverse convenzioni internazionali che riguardano la corruzione, fenomeno che incide in maniere rilevante sullo sviluppo economico dei Paesi. L’OCSE nel 1977 approva una sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali; nel 1999 è il Consiglio d’Europa ad emanare la “convenzione civile sulla corruzione” e la “convenzione penale sulla corruzione”: quella “civile” all’art. 9 stabiliva che” ciascuna Parte prevede nel suo diritto un’adeguata tutela contro qualsiasi sanzione ingiustificata nei confronti di dipendenti i quali, in buona fede e sulla base di ragionevoli sospetti, denunciano fatti di corruzione alle persone o autorità responsabili”; l’art. 33 della convenzione adottata dall’assemblea generale dell’ONU nel 2003 contro la corruzione, auspicava che gli Stati introducessero ”… misure  appropriate per proteggere da qualsiasi trattamento ingiustificato ogni persona che segnali alle autorità competenti, in buona fede e sulla base di ragionevoli sospetti, qualsiasi fatto concernente i reati stabiliti dalla presente Convenzione”.

L’ Italia ha ratificato in momenti diversi tutte le convenzioni in materia, anche se con grande ritardo, e ha cominciato a dare attuazione a esse con la l. 6 novembre 2012 n. 190, recante ”Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” (Cfr. MATTARELLLA, La prevenzione della corruzione in Italia, in Giorn. dir. amm., 2013, 123): la legge in questione esplicitamente fa riferimento esclusivamente alla convenzione ONU del 2003 e alla “convenzione penale sulla corruzione” e non anche alla”convenzione civile sulla corruzione”, che contiene la tutela del dipendente.

L’art. 1, comma 51, della l. 6 novembre 2012, n.190 ha introdotto nel d.l.gs. 165/2001 recante ”Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” l’art. 54 bis che prevedeva” 1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia. 2. Nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato. 3. L’adozione di misure discriminatorie è segnalata al Dipartimento della funzione pubblica, per i provvedimenti di competenza, dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. 4. La denuncia è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni”: questa disposizione si riprometteva di fornire una protezione a coloro che si imbattevano in episodi di disonestà e che, dopo averne fatto denuncia, molto spesso erano gli unici a pagare un prezzo per tale lodevole comportamento, trattati alla stregua di elementi infidi e da punire per aver infranto sistemi omertosi (Cfr. GARGANO, La cultura del “whisleblower” quale strumento di emersione di profili decisionali della pubblica amministrazione, in Federalismi.it, 13 gennaio 2016).

La predetta disposizione non specificava in cosa dovevano consistere le condotte illecite segnalate dal pubblico dipendente: non era precisato se le condotte illecite dovevano sostanziarsi in comportamenti che integravano reati contro la pubblica amministrazione o se potevano riguardare anche fatti perpetrati nella vita privata del dipendente (es. un furto ai grandi magazzini).

L’art. 54-bis del d.l.gs. 165/2001, aggiunto, come detto, dall’art. 1, comma 51, L. 6 novembre 2012, n. 190, è stato, successivamente, modificato dall’art. 31, d.l. 24 giugno 2014, n.90, convertito il L. 11 agosto 2014, n. 114: venne previsto che il dipendente pubblico non poteva essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, anche nel caso di denuncia all’Autorità nazionale anticorruzione.

L’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 è, stato, infine, totalmente sostituito dall’art. 1 L. 30 novembre 2017, n. 179, recante ”Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato” (Cfr.: COPPOLA, Il whisleblower; la “scommessa etica dell’anticorruzione, in Dir. pen. proc., 2018, 475; MASSARI, Il whisleblower all’italiana: l’evoluzione del modello sino alla legge n. 179 del 2017, in SI, 2018, 981; BOLOGNINO, Spunti di riflessione sui chiaro-scuri della formulazione della nuova normativa di tutela del dipendente che segnala l’illecito di cui alla legge n. 179 del 2017; in Federalismi.it, 13 marzo 2018): esso si compone di nove commi.

2. La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti nella legge 30 novembre 2017 n.179.

Già il Piano Nazionale anticorruzione del 2013 si occupava del whistleblower, ricordando come le P.A. fossero “…. Tenute ad adottare i necessari accorgimenti tecnici affinché trovi attuazione la tutela del dipendente che effettua segnalazioni ….”; ma l’attuazione di tali accorgimenti era affidata ai piani triennali per la prevenzione della corruzione e consisteva fondamentalmente nella raccomandazione di introdurre obblighi di riservatezza per i soggetti coinvolti nel processo.

L’intento della l. 30 novembre 2017 n.179, in vigore dal 29 dicembre 2017, è rimuovere il timore, da parte dei lavoratori, di subire conseguenze negative in seguito alla segnalazione di episodi di malaffare dei quali vengano a conoscenza, in ragione del rapporto di lavoro.

Essa si struttura su tre articoli: il primo riguarda il dipendente pubblico che segnala illeciti; il secondo è dedicato alla tutela del dipendente privato; il terzo, infine, concerne la disciplina dell’obbligo del segreto d’ufficio, aziendale, professionale, scientifico e industriale.

L’art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001, prevede, nell’attuale formulazione, che il pubblico dipendente che, nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, segnala al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ovvero all’Autorità nazionale anticorruzione(ANAC), o denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione. L’adozione di misure ritenute ritorsive nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’ANAC dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.

Il nuovo testo dell’articolo chiarisce che la protezione ivi garantita riguarda non tutte le possibili segnalazioni di condotte illecite di cui il lavoratore è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro ma soltanto quelle effettuate” nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione”: il lavoratore potrà ricevere tutela solo ove segnali un comportamento almeno potenzialmente lesivo dell’integrità della pubblica amministrazione (Cfr. TAR Campania-Napoli, sez. VI, 8 giugno 2018 n. 3880, in www. giustizia-amministrativa.it ).

Le segnalazioni potranno riguardare tutte le situazioni di cui il soggetto sia venuto a conoscenza, in via diretta, in ragione del rapporto di lavoro, come quelle di cui si sia appreso in ragione dell’ufficio rivestito e quelle di cui si sia venuti a conoscenza in occasione dello svolgimento delle mansioni lavorative, seppure in modo casuale.

Ferma la denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria e a quella contabile, la segnalazione non deve essere più inoltrata al superiore gerarchico, ma al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza; rimane in ogni caso la possibilità di fare la segnalazione direttamente all’ANAC: il dipendente potrebbe non ritenere opportuno fare la segnalazione al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il quale di norma è comunque una figura apicale dell’ente.

Il dipendente pubblico tutelato è sia quello contrattualizzato che quello in regime di diritto pubblico; ai soggetti tutelati si aggiungono i dipendenti degli enti pubblici economici e , degli enti privati sottoposti a controllo pubblico nonché i lavoratori e  collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica:  poiché sono state estese le tutele ai lavoratori e ai collaboratori delle imprese fornitrici di beni  o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica, devono, pertanto,  ritenersi   protetti  anche tutti i soggetti che, a qualunque titolo, si trovino, anche solo temporaneamente, in rapporti  con l’amministrazione.

Le tutele previste dall’art. 54bis non potranno essere applicate all’informatore “anonimo”, in quanto, per usufruire di quelle tutele, è condizione pregiudiziale la identificazione del dipendente al momento della segnalazione.

3. Segretezza dell’identità del segnalante.

Esaminiamo ora le tutele previste dalla L. 30 novembre 2017 n.179 in capo a chi effettua la segnalazione (Cfr. MARTONE, La repressione della corruzione e la tutela del whisleblower alla luce della l. 30 novembre 2017, n. 178, in ADL, 2018, 61).

L’identità del segnalante non può essere rivelata.

Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’art. 329 del codice di procedura penale: l’art. 329 del codice di procedura penale prevede:”1.Gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria, le richieste del pubblico ministero di autorizzazione al compimento di atti di indagine e gli atti del giudice che provvedono su tali richieste sono coperti dal segreto fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. 2.Quando è necessario per la prosecuzione delle indagini, il pubblico ministero può, in deroga a quanto previsto dall’art. 114, consentire, con decreto motivato, la pubblicazione di singoli atti o parti di essi. In tal caso, gli atti pubblicati sono depositati presso la segreteria del pubblico ministero. 3.Anche quando gli atti non sono più coperti dal segreto a norma del comma 1, il pubblico ministero, in caso di necessità per la prosecuzione delle indagini può disporre con decreto motivato: a) l’obbligo del segreto per singoli atti, quando l’imputato lo consente o quando la conoscenza dell’atto può ostacolare le indagini riguardanti altre persone; b) il divieto di pubblicare il contenuto di singoli atti o notizie specifiche relative a determinate operazioni.”

Nell’ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l’identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria.

Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.

La segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

L’ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, adotta apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni. Le linee guida prevedono l’utilizzo di modalità anche informatiche e promuovono il ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell’identità del segnalante e per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione.

 4. Misure discriminatorie.

Il legislatore ha previsto sanzioni amministrative per l’adozione di atti ritorsivi e/o discriminatori e per il mancato approfondimento delle segnalazioni ricevute.

Qualora, difatti, venga accertata, nell’ambito dell’istruttoria condotta dall’ANAC, l’adozione di misure discriminatorie da parte della p.a., fermi restando gli altri profili di responsabilità, l’ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro. Qualora venga accertata l’assenza di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l’adozione di procedure non conformi a quelle stabilite, l’ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. Qualora venga accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. L’ANAC determina l’entità della sanzione tenuto conto delle dimensioni dell’amministrazione o dell’ente cui si riferisce la segnalazione.

 5. Ritorsione al whistleblower: inversione dell’onere della prova.

A rafforzamento della tutela del lavoratore contro eventuali misure ritorsive, il legislatore del 2017 ha previsto che è a carico dell’amministrazione pubblica o dell’ente pubblico economico o dell’ente di diritto privato sottoposto a controllo pubblico ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile dimostrare, in caso di controversia, che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa: per il whistleblower sarà sufficiente affermare di avere effettuato una segnalazione e di essere stato destinatario di una misura potenzialmente vietata, senza null’altro allegare e produrre, perché la stessa venga presuntivamente considerata ritorsiva dal giudice; mentre l’amministrazione non solo deve dar conto delle motivazioni che hanno determinato una misura nei confronti del lavoratore, ma è tenuta anche a dimostrare la sua estraneità in relazione alla segnalazione.

Gli atti discriminatori o ritorsivi adottati dall’amministrazione o dall’ente sono nulli: il legislatore non ha previsto alcuna limitazione temporale per la nullità; pertanto, anche dopo anni dalla presentazione di una denuncia, il dipendente potrebbe lamentare la nullità di un licenziamento o di una qualsiasi altra modifica organizzativa con un impatto negativo, anche indiretto, sulle sue condizioni di lavoro.

Il segnalante che sia licenziato a motivo della segnalazione è reintegrato nel posto di lavoro ai sensi dell’articolo 2 del decreto legislativo 4 marzo 2015, n.23.

Le tutele sopra descritte non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per i reati commessi con la denuncia di cui al comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

Il lavoratore potrebbe essere disincentivato dall’effettuare la segnalazione di un illecito che comporti la violazione della segretezza, considerato che qualora l’illecito non si rivelasse tale, a prescindere dalla buona fede del dipendente, potrebbe essere successivamente perseguito per violazione, appunto, dell’obbligo di segreto.

Opportunamente, a questo fine, il legislatore del 2017, ha previsto che nelle ipotesi di segnalazione o denuncia effettuate nelle forme e nei limiti di cui all’art. 54-bis del d.lgs. n.165/2001, il perseguimento dell’interesse all’integrità delle amministrazioni pubbliche e private, nonché alla prevenzione e alla repressione delle malversazioni, costituisce giusta causa di rivelazione di notizie coperte dall’obbligo del segreto, con riferimento alle fattispecie di reato di cui agli articoli 326 (Rivelazione ed utilizzazione di segreti d’ufficio), 662 (Rivelazione di segreto professionale) e 623 (Rivelazione di segreti scientifici o industriali) del codice penale,  oltre che in relazione all’obbligo di fedeltà del dipendente di cui  all’articolo 2105 del codice civile: la giurisprudenza (su tutte, Corte costituzionale n. 5/2004), sul concetto di “giusta causa” in ambito penale, ha osservato come tale clausola svolga la funzione di “valvola di sicurezza” del sistema penalistico,”evitando  che la sanzione penale scatti allorché -anche al di fuori della presenza di vere e proprie cause di giustificazione- l’osservanza del precetto appaia concretamente”inesigibile” in ragione, a seconda dei casi, di situazioni ostative a carattere soggettivo od oggettivo, di obblighi di segno contrario, ovvero della necessità di tutelare interessi configgenti, con rango pari o superiore rispetto a quello protetto dalla norma incriminatrice, in un ragionevole bilanciamento di valori”.

Tale previsione non si applica ai casi in cui chi sia venuto a conoscenza della notizia, lo abbia fatto in ragione di un rapporto di consulenza professionale o di assistenza con l’ente o la persona fisica interessata,

Infine, il legislatore del 2017 ha previsto che quando vengano rivelate, attraverso le segnalazioni, notizie e documenti oggetto da obblighi di segretezza e riservatezza, “costituisce violazione del relativo obbligo di segreto la rivelazione con modalità eccedenti rispetto alle finalità dell’eliminazione dell‘illecito e, in particolare, la rivelazione al di fuori del canale di comunicazione specificamente predisposto a tal fine”.

 6. Conclusioni.

In conclusione di questo studio, può esprimersi un giudizio sostanzialmente positivo rispetto alla legge n. 179/2017 sul cosiddetto whistleblowing, in vigore ormai da un anno.

Convince la scelta del legislatore che, al fine esplicito di favorire e incentivare l’emersione delle condotte illecite nell’ambiente di lavoro, ha introdotto un apparato di tutele anti ritorsione a favore degli autori delle segnalazioni.

Infatti, sotto il profilo sostanziale è stato previsto il divieto di atti discriminatori e ritorsivi, diretti e indiretti, nei confronti del whistleblower per motivi collegati alla segnalazione: la conseguenza di tale divieto è la sanzione della nullità del licenziamento e degli altri provvedimenti discriminatori o ritorsivi adottati dall’amministrazione o dall’ente in danno dell’autore della segnalazione.

Il divieto di porre in essere misure discriminatorie e ritorsive è poi rafforzato, sul piano processuale, dalla previsione dell’inversione dell’onere probatorio: la legge dispone, infatti, che, in caso di controversia, sia a carico dell’amministrazione o dell’ente, dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa:  il giudice non potrà rigettare il ricorso del whistleblower per difetto di allegazione e prova.

L’art.  3 della legge in questione introduce un’opportuna disciplina di coordinamento con la materia penale, mettendo al riparo il segnalatore da eventuali responsabilità: il primo comma  della disposizione prevede, infatti, che nelle ipotesi di segnalazione o denuncia effettuate nelle forme e nei limiti di cui all’art.  54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il perseguimento dell’interesse all’integrità delle amministrazioni pubbliche, nonché alla prevenzione e alla repressione delle malversazioni, costituisce giusta causa di rivelazione di notizie coperte dall’obbligo di segreto di cui agli articoli 326, 622 e 623 del codice penale e all’articolo 2105 del codice civile.

Particolarmente apprezzabile appare la previsione, contenuta nel comma 6, del riscritto art.  54-bis, di sanzioni amministrative pecuniarie, applicate dall’ANAC, a carico del responsabile che ha adottato misure discriminatorie e a carico dei responsabili dell’assenza di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l’adozione di procedure non conformi e del mancato svolgimento di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute.

Sarebbe, infine, opportuno prevedere sistemi di premialità, anche economica, per il lavoratore dalla cui segnalazione scaturisca la repressione di un illecito.

Dionisio Serra, cultore di diritto del lavoro nell’Università degli Studi di Foggia

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