Eliminazione del massimale contributivo per i dipendenti pubblici: quali conseguenze?

di C. d'Aloisio -

Fra le novità del d.l. n. 4/2019 (ora conv. con modificazioni nella l. n. 26/2019) non ha destato particolare attenzione, forse perché destinata ad avere effetti nel medio-lungo periodo, l’art. 21 (intitolato: Esclusione opzionale dal massimale contributivo dei lavoratori che prestano servizio in settori in cui non sono attive forme di previdenza complementare compartecipate dal datore di lavoro), che costituisce una vera e propria eccezione al principio del c.d. ‘massimale’, ossia ad uno degli aspetti più caratterizzanti il metodo di calcolo contributivo, applicabile agli iscritti dal 1 gennaio 1996 ed avente l’espressa finalità di riduzione della spesa pensionistica.

Per i soli dipendenti pubblici (i lavoratori delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, e all’art. 3, d.lgs. n. 165/2001), che prestano servizio in settori in cui non sono attivate forme pensionistiche complementari, compartecipate dal datore di lavoro, viene eliminato il limite quantitativo (individuato di anno in anno), oltre il quale -nonostante vi sia percezione di retribuzione- non può esservi accredito di contribuzione sulla posizione assicurativa (né per la quota a carico del datore di lavoro, né per quella del lavoratore). Limite che difatti impedisce che l’importo che lo eccede possa essere utilizzato per il calcolo del trattamento pensionistico, che nel sistema in esame è il risultato della moltiplicazione di tutta la contribuzione versata nell’intero arco della vita lavorativa per il coefficiente di trasformazione (che, essendo calcolato sulla base dell’età in cui si va in pensione, tiene conto della speranza di vita). Di talché, non è possibile l’erogazione di un trattamento pensionistico d’importo più favorevole di quello che sarebbe risultato dall’applicazione del regime che è stato sostituito (cioè, quello retributivo).

In altri termini, è stata sancita la possibilità di eliminare il c.d. ‘massimale’, che è uno dei tratti caratteristici del sistema contributivo (insieme alla modalità di calcolo del trattamento pensionistico e al divieto d’integrazione al minimo), solo per una piccola parte di lavoratori subordinati, ossia una specifica categoria di dipendenti pubblici.

Certamente, questa previsione non costituisce un novum per l’ordinamento, poiché già contenuta nell’art. 1, comma 280, l. n. 208/2015, con riferimento però a tutti gli assicurati dal 1 gennaio 1996 e comunque condizionata all’esercizio del riscatto per periodi antecedenti a quest’ultima data, e con effetto soltanto per gli anni successivi all’esercizio della scelta: perciò, non viene coinvolta necessariamente tutta l’anzianità contributiva e il beneficio è limitato dal versamento dell’onere di riscatto (particolarmente oneroso nel sistema contributivo).

Gli effetti giuridici, immediati e mediati, ricollegabili a questa nuova disposizione sono molteplici.

Quelli immediati sono: 1) l’attribuzione all’assicurato della facoltà di scelta della modalità di calcolo del proprio trattamento pensionistico, che sinora è stata riservata sempre al Legislatore, pur se l’esercizio di detta facoltà è subordinato al termine di sei mesi dall’entrata in vigore della legge o dall’entrata in servizio, ovvero al superamento del massimale contributivo (condizione quest’ultima introdotta dalla legge di conversione); 2) il datore di lavoro pubblico sopporta un maggior costo del lavoro, dovendo versare contributi anche per la parte eccedente il ‘massimale’ contributivo; 3) il datore di lavoro, che pure non avesse versato contribuzione precedentemente all’entrata in vigore della norma, non potrebbe giovarsi neppure dell’eventuale prescrizione del diritto, posto che l’art. 19 della medesima legge prevede la sospensione del suo decorso sino al 31 dicembre 2021, con riferimento a quella maturata fino al 31 dicembre 2014; 4) i lavoratori, che eserciteranno detta opzione, hanno la prospettiva di godere di un trattamento pensionistico ben più favorevole di quello che avrebbero percepito con l’applicazione del sistema retributivo e che consentirà loro la conservazione del tenore di vita raggiunto.

Gli effetti mediati sono che: 1) ad una specifica e certamente non debole categoria di assicurati (dal momento che i dipendenti di pubbliche amministrazioni godono di stabilità d’impiego e di retribuzioni più elevate rispetto alla media) è lasciata la scelta del sistema di calcolo del proprio trattamento pensionistico; 2) è stato introdotto un nuovo sistema di calcolo del trattamento pensionistico, con un ambito d’applicazione ristretto, che si differenzia sia da quello retributivo, che da quello misto e da quello contributivo.

È perciò evidente che si tratta di una norma che pone un principio contrario a quelli che hanno ispirato tutti gli interventi legislativi che si sono susseguiti negli ultimi anni nella materia dell’accesso ai trattamenti pensionistici o ne hanno interessato alcuni loro aspetti.

Fra questi vi è quello che ha fissato nuovi criteri di accesso alla pensione di vecchiaia (art. 18, comma 1, d.l. n. 98/2011, con modificazioni nella l. n. 111/2011); o quelli che hanno disposto riduzioni dell’importo dei trattamenti già in corso di erogazione: l’art. 18, comma 22 bis, d.l. n. 98/2011, conv. con modificazioni nella l. n. 111/2011, ha statuito per tre anni la decurtazione dei trattamenti pensionistici superiori ad un dato limite (dichiarato costituzionalmente illegittimo, C. cost., n. 116/2013); l’art. 24, comma 21, d.l. n. 201/2011 conv. con modificazioni nella l. n. 214/2011, ha introdotto il contributo di solidarietà; l’art. 1, comma 486, l. n. 147/2013, ha previsto un contributo e, da ultimo, l’art. 1, commi 261-268, l. n. 145/2018, ha disposto la riduzione del trattamento pensionistico.

Così come vi sono state disposizioni normative che -anche quando hanno previsto strumenti per facilitare l’accesso al trattamento pensionistico di categorie di lavoratori deboli- hanno applicato anche a coloro che ne erano esclusi (come correttivo dell’opportunità concessa) il sistema di calcolo contributivo (che in linea generale è più sfavorevole): ne sono esempio la totalizzazione (ad eccezione dell’ipotesi in cui il diritto al trattamento sia conseguito in un’unica gestione), strumento di ricomposizione della posizione assicurativa, a beneficio soprattutto dei lavoratori con carriere discontinue; l’opzione donna, ora reintrodotto, con riferimento al trattamento pensionistico anticipato (art. 16, d.l. n. 4/2019, conv. con modificazioni nella l. n. 26/19).

Ebbene, la conseguenza più rilevante di questa norma è che il trattamento pensionistico, per una scelta – insindacabile – del lavoratore appartenente ad una sola specifica categoria, non assicura soltanto “mezzi adeguati alle esigenze di vita”, ma addirittura anche la conservazione del tenore di vita raggiunto. Obiettivo quest’ultimo di un sistema previdenziale di tipo assicurativo, in cui appunto il livello delle prestazioni erogate è necessariamente condizionato all’ammontare della contribuzione versata e non certamente di un sistema previdenziale, come è invece quello vigente, c.d. ‘a ripartizione’, orientato verso un sistema di calcolo contributivo; in quest’ultimo, la contribuzione è solo un elemento del calcolo del trattamento pensionistico, mitigato dalla previsione del coefficiente di trasformazione. Sistema di calcolo quest’ultimo con il quale si è cercato di porre un limite all’intervento dello Stato e così di ridurre la spesa pensionistica, ricorrendo, da un canto, con riferimento ai lavoratori più deboli, al divieto d’integrazione al minimo e, dall’altro, con riguardo a tutti i lavoratori, al ‘massimale’.

L’ulteriore conseguenza è la privazione di efficacia della previdenza complementare, che è la forma prevista dall’ordinamento per la tutela del tenore di vita raggiunto, soprattutto in favore dei lavoratori con retribuzioni elevate, che possono investire in forme non partecipate dal datore di lavoro le risorse derivanti dal mancato assoggettamento a contribuzione delle quote di retribuzioni superiori al c.d. ‘massimale’ contributivo.

Carla d’Aloisio, avvocato in Roma

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